「관광진흥법」 제4조제1항에서는 관광숙박업을 경영하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)에게 등록하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제15조제1항 전단에서는 관광숙박업을 경영하려는 자는 같은 법 제4조제1항에 따른 등록을 하기 전에 그 사업에 대한 사업계획을 작성하여 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제15조제3항에서는 같은 조 제1항과 제2항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인의 기준ㆍ절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조제5항에서는 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에 따라 지정된 주거지역ㆍ공업지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역(제2호) 등 같은 항 각 호의 용도지역의 시설에 대하여는 국토계획법 제76조제1항을 적용하지 아니한다고 규정하면서 다만, 주거지역에서는 주거환경의 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사업계획승인기준에 맞는 경우에 한한다고 규정하고 있습니다.
이에 따라, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항에서는 법 제15조에 따른 사업계획의 승인 및 변경승인의 기준을 규정하면서 사업계획의 내용이 관계 법령의 규정에 적합할 것(제1호), 사업계획의 시행에 필요한 자금을 조달할 능력 및 방안이 있을 것(제2호) 외에 같은 항 제3호가목에서는 일반 주거지역의 관광숙박업의 시설(이하 “관광숙박시설”이라 함) 및 그 시설 안의 위락시설은 주거환경을 보호하기 위하여 1) 관광호텔업, 수상관광호텔업, 한국전통호텔업, 가족호텔업, 의료관광호텔업 및 휴양 콘도미니엄업의 경우에는 대지가 폭 12미터 이상의 도로에 4미터 이상 연접할 것과 2) 호스텔업 및 소형호텔업의 경우에는 대지가 폭 8미터 이상의 도로에 4미터 이상 연접할 것으로 규정하여 관광숙박시설의 대지가 도로에 연접할 것을 규정하고 있는바,
이 사안은 일반 주거지역에서의 관광숙박시설의 대지가 도로에 4미터 이상 접하고는 있으나 도로에서 대지로의 차량 진입은 불가능하고 사람의 출입은 가능한 경우 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호가목에 따른 사업계획 승인기준 중 대지가 도로에 4미터 이상 연접할 것을 충족한 것으로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호는 일반 주거지역이나 준주거지역에서의 사업계획 승인기준에 관한 사항으로서 이러한 사업계획 승인기준의 충족 여부는 관광숙박시설에 관한 영업의 자유에 대한 제한과도 관련되므로 문언에 충실하게 해석하여야 하며 합리적인 이유 없이 유추해석이나 확장해석을 해서는 안 된다고 할 것입니다. 그런데, 같은 호 가목에서는 “대지가 도로에 연접할 것”이라고 비교적 명확히 규정하고 있고, “연접”이라 함은 “서로 잇닿음 또는 이어 맞닿게 함”이라는 의미이므로(국립국어원 표준국어대사전 참조), “대지가 도로에 연접할 것”의 의미는 해당 대지와 도로가 물리적으로 서로 잇닿아 있거나 이어 맞닿아 있다면 달리 해석할 합리적 사유가 없는 한 대지가 도로에 연접하고 있다고 해석하는 것이 문언에 충실한 해석이라고 할 것입니다.
또한, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호가목의 개정 취지는 관광숙박시설의 확충을 유도하기 위하여 도로의 폭과 연접기준을 완화하면서도(2010. 6. 15. 대통령령 제22209호로 개정ㆍ시행된 「관광진흥법 시행령」 개정이유서 참조), 동시에 주거환경을 보호하기 위하여, 일반 주거지역에서의 관광숙박시설에 대한 사업계획 승인기준을 관광숙박시설이 설치된 대지가 일정 폭(8미터 또는 12미터) 이상의 도로에 일정한 길이(4미터) 이상 연접하는 경우로 한정함으로써 관광객들이 수시로 드나드는 관광숙박시설로 인한 영향을 일반 주거지역의 일정 지역으로 한정하여 주거환경의 평온을 확보하면서도 관광숙박시설에 이용객이 쉽게 접근할 수 있도록 하려는 것이고, 반드시 차량이 도로에서 해당 대지 안으로 진입하게 하려는 의도라고 단정하기는 어렵다고 할 것입니다.
다만, 관광숙박시설이 있는 대지를 폭 12미터 이상 또는 폭 8미터 이상의 도로에 연접할 것을 요구하는 것 외에 연접길이를 4미터 이상으로 요구하고 있는 것은, 관광숙박시설 이용자들이 일반 주거지역 안까지 들어갈 필요 없이 도로에서 곧바로 관광숙박시설이 있는 대지로 들어갈 수 있게 함으로써 관광숙박시설이 일반 주거지역에 설치됨에 따른 주민들의 피해를 최소화하기 위한 것이므로, 도로에서 대지로 차량 출입은 어렵더라도 사람이 일반 주거지역 안의 다른 대지를 거치지 않고 도로에서 관광숙박시설이 있는 대지로 직접 출입할 수 있는 정도에는 해당하여야 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호가목에 따른 도로 연접기준을 충족한 것으로 볼 수 있다고 하는 것이 법령의 문언 및 입법목적을 고려한 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 일반 주거지역에서의 관광숙박시설의 대지가 도로에 4미터 이상 접하고는 있으나 도로에서 대지로의 차량 진입은 불가능한 경우에도 그 도로에서 대지로 곧바로 사람이 출입하는 것이 가능한 경우에는 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호가목에 따른 사업계획 승인기준 중 대지가 도로에 4미터 이상 연접할 것을 충족한 것으로 볼 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호가목에서는 “대지가 도로에 연접할 것”이라고만 규정하고 있는바, 연접기준을 판단함에 있어 도로에서 대지로 관광버스 등 차량의 통행까지 가능해야 하는 것인지, 아니면 사람의 통행만 가능하면 되는 것인지가 불분명하므로 해당 규정을 보완하여 집행상 혼란을 방지할 필요가 있습니다.