「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(이하 “경제자유구역법”이라 함) 제18조 본문에서는 국가 및 지방자치단체는 경제자유구역을 활성화하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 도로, 용수 등 기반시설을 설치하는 데 필요한 비용의 전부 또는 일부를 우선적으로 지원하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제17조제1항에서는 같은 법 제18조에 따라 국가나 지방자치단체가 우선적으로 지원하는 기반시설로서 경제자유구역을 외부와 연결하는 고속국도·일반국도·특별시도·광역시도·지방도 및 국가지원지방도(제1호) 등을 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 국가는 제1항 각 호의 기반시설에 대하여 건설비용의 100분의 50의 범위에서 재정지원할 수 있되, 다만, 경제자유구역의 활성화를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 위원회의 심의·의결을 거쳐 건설비용의 100분의 50을 초과하여 전액까지 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 경제자유구역법 제18조 단서에서는 경제자유구역의 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함)에 따른 산업단지(제7조의2제3호에 따라 지정된 것으로 보는 산업단지를 포함함. 이하 같음)에 대하여는 같은 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 해당 단서 신설 당시의 구 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(2011. 4. 4. 법률 제10529호로 일부 개정되어 같은 해 8. 5. 시행된 것을 말하며, 이하 “구 경제자유구역법”이라 함) 부칙 제15조에서는 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 우선 지원이 되고 있는 산업단지에 대하여는 제18조 단서의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있으며, 산업입지법 제29조제1항에서는 산업단지의 원활한 조성을 위하여 필요한 항만ㆍ도로ㆍ용수시설ㆍ철도ㆍ통신ㆍ전기시설 등 대통령령으로 정하는 기반시설은 국가 또는 지방자치단체 및 해당 시설을 공급하는 자가 우선적으로 지원한다고 규정하고 있고, 산업입지법 시행령 제27조제2항에서는 법 제29조제1항에 따라 기반시설을 지원할 수 있는 대상은 법 제37조에 따른 준공인가를 받지 않은 상태이면서(제1호가목), 산업단지 면적이 30만 제곱미터 이상으로서 국토교통부장관이 정하는 규모 이상이고(제1호나목), 낙후지역 개발 및 국가균형발전을 위하여 산업육성이 필요하다고 국토교통부장관이 인정하는 지역에 개발 중인 산업단지(제1호)이거나 제1호 외의 산업단지 중 심의회에서 산업입지정책에 따라 지원이 필요하다고 인정하는 산업단지(제2호)를 말한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 산업단지가 경제자유구역 안에 있고 그 산업단지에 진입하는 도로가 경제자유구역을 외부와 연결하는 역할도 하는 경우 해당 도로 설치비용을 지원하기 위하여 경제자유구역법 제18조 본문 규정에 따라야 하는지, 아니면 같은 조 단서 규정에 따라야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 경제자유구역법 제18조 및 구 경제자유구역법 부칙 제15조에서는 경제자유구역을 산업단지가 아닌 경제자유구역과 산업단지인 경제자유구역으로 구분하여, 산업단지가 아닌 경제자유구역의 기반시설은 경제자유구역법 제18조 본문을 적용하여 경제자유구역법에 따라 우선 지원하도록 하면서, 산업단지인 경제자유구역의 기반시설에 대하여는 같은 조 단서를 적용하여 산업입지법에 따라 지원하도록 하되, 구 경제자유구역법 시행 당시인 2011년 8월 5일을 기준으로 “종전의 규정에 따라 우선 지원이 되고 있는 산업단지”에 해당하는 경우에는 같은 조 단서가 아니라 본문을 적용하여 산업입지법이 아니라 경제자유구역법에 따라 우선 지원을 하도록 하고 있습니다.
그런데, 비록 경제자유구역법 제9조제1항 및 같은 법 시행령 제8조제2항제4호에 따라 자금계획 등이 반영된 실시계획이 구 경제자유구역법이 시행되기 전에 수립되지 아니하여 해당 산업단지에 재정적인 지원이 이루어지지 않았다고 하더라도, 경제자유구역법 제6조제2항 및 제7조제1항에 따라 경제자유구역의 전체적인 시설 배치 등을 정하고 그에 따른 기반시설 설치 등을 예정하는 기본계획으로서 경제자유구역개발계획이 승인과 변경승인 과정을 거쳐 그 내용이 확정ㆍ고시되었다면 이러한 개발계획을 구체화하기 위한 실시계획 등이 향후 절차에 따라 진행되는 것이므로, 이 경우 구 경제자유구역법 부칙 제15조의 “우선 지원이 되고 있는”의 의미는 법 시행 당시 이미 우선 지원이 진행되고 있는 경우뿐만 아니라 확정ㆍ고시된 개발계획에 따라 실시계획의 수립이 예상되어 우선 지원의 대상이 되는 경우까지 포함하여 해석할 수 있다고 할 것입니다.
다음으로, 산업입지법에 따른 산업단지의 기반시설이 산업단지 내에 위치하지 않고 산업단지 밖에 위치하면서 산업단지와 산업단지 밖을 연결하는 진입도로로서의 역할뿐만 아니라 경제자유구역과 경제자유구역 밖을 연결하는 진입도로로서의 역할도 같이 하고 있고, 그 진입도로의 규모를 결정할 때 진입도로와 연결되는 산업단지만을 고려하지 않고 진입도로와 연결되는 경제자유구역의 교통 수요까지 고려한 경우에 해당하여, 해당 진입도로가 산업단지뿐만 아니라 경제자유구역 전체의 유용성에 영향을 미치는 등 특별한 사정이 있는 경우라면 그 기반시설이 산업단지로의 연결도로로서의 역할을 하고 있다는 이유만으로 경제자유구역법 제18조 단서가 적용된다고 일의적으로 해석하기는 어렵다고 할 것입니다.
더욱이, 기반시설에 대한 지원과 관련하여 경제자유구역법 제18조 단서를 둔 것은 산업단지가 경제자유구역에 있는 경우에 경제자유구역법상의 지원과 산업입지법상의 지원을 중복하여 받게 되는 불합리한 점을 개선하려는 취지인데, 이와 같은 취지만을 강조할 경우 산업단지의 기반시설의 지원 대상 및 규모에 대하여 비교적 엄격한 기준을 제시하고 있는 산업입지법령상의 지원 기준을 충족하지 못하여 지원 자체를 받을 수 없게 되거나 설사 산업입지법령의 지원 기준을 충족하여 산업단지의 사정을 고려한 진입도로가 설치된다고 하더라도 설치된 도로의 규모가 경제자유구역의 교통 수요에는 부합하지 않게 되어 궁극적으로 경제자유구역에 필요한 기반시설을 제대로 설치하지 못하게 되는 문제가 발생할 가능성이 크다는 점도 경제자유구역법 제18조의 본문과 단서의 적용 여부를 결정할 때 고려되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산업단지가 경제자유구역 안에 있고 그 산업단지에 진입하는 도로가 경제자유구역을 외부와 연결하는 역할도 하는 경우 해당 도로 설치비용을 지원하기 위하여 경제자유구역법 제18조 본문과 단서 중 어느 것을 적용할 것인지는, 구 경제자유구역법 부칙 제15조에 따라 종전 규정이 적용될 여지가 있는지 여부, 그 진입도로가 산업단지만을 위한 것인지 경제자유구역의 교통 수요도 고려한 것인지 여부, 산업입지법령에 따른 지원 여부 및 지원 정도 등 제반사정을 종합적으로 고려하여 판단할 사항이라고 할 것입니다.