「항만법」 제9조제1항 본문에서는 항만시설의 신설·개축·유지·보수·준설(浚渫) 등에 관한 공사(이하 “항만공사”라 함)는 해양수산부장관이 시행하고, 제2항 본문에서는 해양수산부장관이 아닌 자가 항만공사를 시행하려는 경우에는 항만공사계획을 작성하여 해양수산부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제82조에서는 제9조에 따른 항만공사의 시행으로 손실을 입은 자가 있는 경우 그 항만공사의 시행자가 그 손실을 보상하여야 하며, 손실의 보상에 관하여는 제80조제2항부터 제6항까지의 규정을 준용한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「항만법」 제80조제4항에서는 손실보상금에 불복하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제81조제1항에서는 법 제80조제4항에 따라 재결을 신청할 경우 해양수산부장관의 처분이나 해양수산부장관이 시행하는 공사와 관련된 것은 중앙토지수용위원회에 신청하여야 하고, 그 밖의 것은 지방토지수용위원회에 신청하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「항만법」 제92조제1항에서는 이 법에 따른 해양수산부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 지방해양항만청 또는 시·도지사에게 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제91조제2항제1호에서는 해양수산부장관은 법 제92조제1항에 따라 지방관리무역항 및 지방관리연안항에 관한 항만공사의 시행, 항만공사의 시행으로 인한 손실보상 등의 권한을 시·도지사에게 위임한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「항만법 시행령」 제81조제1항에 따른 “해양수산부장관이 시행하는 공사”에 「항만법」 제92조제1항 및 같은 법 시행령 제91조제2항에 따라 “해양수산부장관이 시·도지사에게 위임한 항만공사”가 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「항만법」 제92조 및 같은 법 시행령 제91조에 따라 같은 법 제9조제1항에 따른 항만공사의 시행에 관한 권한은 해양수산부장관으로부터 시·도지사에게 위임되어 있고, 행정권한이 위임되면 수임(受任) 관청은 그 범위에서 위임받은 권한을 자신의 명의와 책임 하에 행사하게 되는바(「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제8조 등 참조), 항만법령에는 시·도지사에게 위임된 항만공사를 해양수산부장관이 시행하는 공사로 볼 만한 명문의 규정이나 해석상 달리 볼 근거가 없으므로, 「항만법 시행령」 제81조제1항에 따른 해양수산부장관이 시행하는 공사에 해양수산부장관이 시·도지사에 위임한 항만공사가 포함된다고 보기는 어렵습니다(법제처 2009. 11. 3. 회신 09-0313 해석례 참조).
한편, 「항만법」 제9조에서는 항만공사를 같은 조 제1항에 따라 해양수산부장관이 시행하는 공사와 같은 조 제2항에 따라 해양수산부 장관의 허가를 받아 시행하는 공사로 크게 대별하고 있고, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제51조에서는 국가 또는 시·도가 사업시행자인 사업은 중앙토지수용위원회에서 관장한다고 규정하고 있다는 점에서 「항만법 시행령」 제81조제1항에 따른 “해양수산부장관이 시행하는 공사”에 같은 법 제92조제1항 및 같은 법 시행령 제91조제2항에 따라 “해양수산부장관이 시·도지사에게 위임한 항만공사”가 포함된다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 행정권한 법정주의 원칙상 권한 없는 자의 행정행위는 위법할 뿐만 아니라 경우에 따라서는 무효에까지 이르게 되므로, 행정권한의 주체는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 것이고, 법률에 규정되어 있지 아니한 사항을 유추·확장하여 해석해서는 안 될 뿐만 아니라(법제처 2012. 8. 29. 회신 12-0417 해석례 참조), 공익사업법 제51조는 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실보상의 재결관할에 관한 일반적 규정이고, 「항만법 시행령」 제81조는 항만공사의 시행 등으로 인한 손실보상의 재결관할에 대해 정하고 있는 특별규정이라고 할 것이므로, 같은 법 제9조에 따른 항만공사의 시행으로 인한 손실보상의 재결관할에 대해서는 「항만법 시행령」 제81조가 우선 적용된다 할 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「항만법 시행령」 제81조제1항에 따른 “해양수산부장관이 시행하는 공사”에 「항만법」 제92조제1항 및 같은 법 시행령 제91조제2항에 따라 “해양수산부장관이 시·도지사에게 위임한 항만공사”는 포함되지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고의견
○ 현행 「항만법」 상 항만공사는 해양수산부장관이 시행하는 항만공사와 해양수산부장관의 허가를 받아 시행하는 항만공사로 대별되는데 반해, 같은 법 시행령 제81조에서는 해양수산부장관이 시행하는 항만공사와 관련된 것은 중앙토지수용위원회에, 그 밖의 것은 지방토지수용위원회에 신청해야 한다고 규정하여 항만공사의 시행권한이 시·도지사 등에 위임된 경우 관할 토지수용위원회에 관해 해석상 논란이 있을 수 있습니다.
○ 당초의 입법 취지가 국가가 비용을 부담하는 항만공사의 재결관할을 중앙토지수용위원회로 하려는 것이라면, ① 「항만법 시행령」 제81조를 별도로 규정할 필요가 있는지 여부를 검토하여 해당 규정을 삭제하고 공익사업법을 준용하도록 하거나, ② 해당 규정을 “해양수산부장관”에 “해양수산부장관의 권한을 위임받은 지방해양항만청장과 시·도지사를 포함한다.”고 하거나, ③ “해양수산부 장관의 허가를 받아 시행하는 공사와 관련된 것은 지방토지수용위원회에 신청하고, 그 밖의 것과 관련된 것은 중앙토지수용위원회에 신청하여야 한다.” 등의 방식으로 법령의 의미를 명확하게 정비할 필요가 있습니다.