「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “학교용지법”이라 함) 제2조제2호에서는 “개발사업”이란 「도시개발법」 등에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제1항에서는 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자는 개발사업을 시행하기 위하여 수립하는 계획에 학교용지의 조성ㆍ개발에 관한 사항을 포함시켜야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제4조제3항제1호에서는 국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방직영기업, 지방공사, 지방공단(이하 “공공사업시행자”라 함)이 개발사업을 하는 경우에는 학교용지를 무상으로 공급하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호에서는 “제1호 각 목의 개발사업시행자 외의 개발사업시행자가 공급하는 학교용지의 공급가액은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 감정평가에 의한 가액으로 한다”고 규정하고 있습니다.
한편, 「지방공기업법」 제54조제1항에서는 지방공사는 지방공사의 사업과 관계되는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 지방자치단체의 장의 승인을 받아 지방자치단체 외의 다른 법인에 출자할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 지방공사가 「지방공기업법」 제54조제1항에 따라 민간기업과 함께 출자한 특수목적법인(이하 “특수목적법인”이라 함)이 개발사업을 하는 경우 학교용지법 제4조제3항제1호에 따라 학교용지를 무상으로 공급하여야 하는지, 아니면 같은 항 제2호에 따라 감정평가에 의한 가액으로 공급하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 학교용지법의 입법연혁을 살펴보면, 이 법은 학교설립의 수요가 급증함에도 불구하고 지방교육재정이 취약하고 지가의 급격한 상승으로 인하여 학교용지의 확보가 어려운 점을 고려하여 학교용지의 조성ㆍ개발ㆍ공급 및 경비의 부담에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지를 원활하게 확보하기 위하여 제정되었고(1995. 12. 29. 법률 제5702호로 제정되어 1996. 1. 29. 시행된 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제정이유서 참조), 그 후에도 일부 지역의 경우 재원 부족으로 학교 신설이 어려워 해당 개발사업이 지연되거나 학교가 없는 상태에서 주택이 분양되는 등 문제점이 발생함에 따라 학교용지 및 학교시설 무상공급 등을 통하여 개발사업시행자의 책임을 강화하는 내용으로 개정(2009. 5. 28. 법률 제9743호로 일부개정되어 같은 날 시행된 학교용지 확보 등에 관한 특례법 개정이유서 참조)되었습니다.
또한, 학교용지법 제4조제3항제1호에서는 “다음 각 목의 개발사업시행자가 개발사업을 하는 경우에는 학교용지를 무상으로 공급하여야 한다”고 규정하여 무상공급의 주체를 각 목에서 규정하고 있으나, 공공사업시행자가 개발사업을 하는 방식에 대하여 구체적으로 특정하고 있지 않으므로, 공공사업시행자가 개발사업을 하는 방식에는 공공사업시행자가 단독으로 개발사업을 하거나 공공사업시행자와 그 외의 개발사업시행자가 공동으로 개발사업을 하는 경우(법제처 2013. 12. 11. 회신 13-0393 해석례 참조)뿐만 아니라, 공공사업시행자가 출자한 법인이 개발사업을 하는 경우 등 다양한 방식이 포함된다고 할 것입니다.
위와 같은 학교용지법의 입법연혁을 고려할 때, 공공사업시행자로 하여금 학교용지를 무상으로 공급하도록 한 취지는 다양한 방식으로 개발사업을 하는 경우에도, 어느 방식에 의하든 공공사업시행자가 실질적으로 해당 개발사업에서 차지하는 비율만큼은 공공사업시행자에게 학교용지를 무상으로 공급하도록 의무를 지우려는 것이라 할 것입니다.
더욱이, 특수목적법인은 「법인세법」 제51조의2제1항제9호에 따라 회사의 자산을 설비투자, 사회간접자본 시설투자, 자원개발, 그 밖에 상당한 기간과 자금이 소요되는 특정사업에 운용하고 그 수익을 주주에게 배분하는 회사일 것(가목), 본점 외의 영업소를 설치하지 아니하고 직원과 상근하는 임원을 두지 아니할 것(나목), 한시적으로 설립된 회사로서 존립기간이 2년 이상일 것(다목) 등 각 목의 요건을 갖춘 법인으로서 일정 기간 자산을 특정사업에 운용하여 그 수익을 주주에게 배분하기 위하여 한시적으로 설립된 명목회사에 불과하다는 점을 고려할 때, 실질적인 개발사업시행자는 특수목적법인에 출자한 지방공사와 민간기업이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지방공사가 「지방공기업법」 제54조제1항에 따라 민간기업과 함께 출자한 특수목적법인이 개발사업을 하는 경우 지방공사가 출자한 비율에 해당하는 부분에 대해서는 학교용지법 제4조제3항제1호에 따라 학교용지를 무상으로 공급하여야 한다고 할 것입니다.