「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 함) 제229조제1항 본문에서는 개발사업을 시행하고자 하는 자는 도지사의 시행승인을 얻어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻고자 하는 자 또는 의견을 듣고자 하는 자는 도조례가 정하는 바에 의하여 사업계획과 첨부서류 등을 작성하여 도지사에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제9항 본문에서는 제1항부터 제5항까지 및 제8항은 기존의 개발사업의 내용을 변경하고자 하는 경우에 관하여 이를 준용한다고 규정하고 있고, 같은 조 제12항에서는 도지사가 개발사업의 시행승인을 하는 경우에는 도조례가 정하는 바에 의하여 이를 고시하여야 하며, 시행승인을 받은 개발사업의 내용을 변경하는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있습니다.
한편, 「제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례」(이하 “도조례”라고 함) 제14조에서는 제주특별법 제229조제3항 및 같은 조 제9항에 따라 개발사업시행의 승인을 얻거나 의견을 듣고자 하는 자는 별지 제4호서식(영문서식을 포함함)의 신청서를, 개발사업의 내용을 변경하고자 하는 자는 별지 제4의2호서식(영문서식을 포함함)의 변경신청서를 도지사에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 제주특별법에 따른 개발사업의 시행자인 토지소유자가 사업시행 중 자기 소유의 토지를 타인에게 매각ㆍ경매함에 따라 토지소유자가 변경된 경우, 같은 법 제229조제9항에 따른 기존의 개발사업의 내용의 변경승인을 통하여 새로운 토지소유자를 개발사업 시행자로 변경할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 제주특별법 제227조제1항에 따르면 개발사업을 시행하고자 하는 자는 같은 법 제229조제3항의 규정에 의한 사업계획의 수립을 위하여 도조례가 정하는 바에 따라 기초조사를 할 수 있고, 같은 법 제229조제3항에 따르면 개발사업의 시행승인을 얻고자 하는 자는 사업계획을 작성하여 제출하여야 하는바, 개발사업의 시행승인을 위해서는 사업계획의 수립ㆍ제출이 필수적이라 할 것이고, 같은 법 제229조제9항에 따른 “개발사업의 내용”이라 함은 결국 “사업계획”을 의미한다고 보아야 할 것입니다.
그런데, 사업계획 변경승인은 당초 사업계획에 포함되었던 사항을 불가피한 사유나 사업의 효율성 등을 이유로 일부 변경하여야 할 필요가 있을 때, 그 합리성이나 타당성을 검증하여 변경된 내용을 인정해 주는 제도로서, 어떠한 사항이 변경승인의 대상이 되기 위해서는 해당 사항이 사업계획에 그 내용이 포함되어 승인을 받았을 것이 전제되어야 할 것인데(법제처 2012. 6. 21. 회신 12-0325 해석례 참조), 제주특별법 제229조제3항, 도조례 제14조 및 별지 제4호서식에 따르면, 개발사업의 시행승인을 위한 “사업계획”에 포함되어야 할 사항으로는 사업장 소재지, 사업명, 사업규모, 사업의 목적, 사업시행기간, 수익성, 자체자금 조달방법, 사업의 추진방법, 사업의 관리방법, 사업투자계획, 시설물설치계획, 토지매수계획, 지형도, 개발사업의 공정계획, 인근지역주민 고용계획 등 개발사업의 시행에 필요한 사항을, 개발사업의 사업계획 승인 신청 시 첨부하여야 할 서류로는 기초조사서, 통합영향평가서 등의 서류만을 규정하고 있을 뿐, “사업시행자”에 관한 사항은 사업계획에 포함되지 않으므로, 사업시행자에 대한 변경승인은 원천적으로 불가능하다고 보아야 할 것입니다.
또한, 제주특별법 제228조제1항 및 도조례 제7조에서는 특별히 사업시행예정자를 선정할 수 있는 제도를 두고 있고 같은 법 제229조제3항, 도조례 제14조 및 별지 제4호서식에 따른 개발사업 시행승인을 위한 사업계획에는 자체자금 조달방법 및 사업투자계획 등이 포함되어야 하는바, 이는 개발사업의 시행승인을 함에 있어서 사업시행자가 될 사람의 자금동원능력 등 인적요건과 관련되는 사항을 사업계획과 함께 종합적으로 고려하게 하기 위함이라고 할 것입니다. 그런데, 이와 같이 개발사업 시행승인의 중요 요소인 사업시행자와 관련하여, 사업시행자의 변경을 개발사업의 변경승인으로 할 수 있다는 명문의 규정이 없음에도 종전 사업시행자로부터 매매 또는 경매를 통해 사업대상 토지를 소유하게 된 새로운 토지소유자를 변경승인 절차만 거치면 새로운 개발사업의 시행자로 변경할 수 있다고 보는 것은, 법률의 규정에 근거하여 국가 등이 수행하여야 할 개발사업을 민간이 대신하여 수행하고 있다는 점에 비추어 볼 때 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러, 제주특별법상의 개발사업은 국제자유도시의 조성 및 개발 촉진이라는 입법목적을 달성하기 위한 공익사업으로서의 성격을 가진다고 보아야 할 것이고, 그 개발사업 시행자의 지위는 공법상의 권리·의무를 내용으로 하는 것이어서 사법상의 계약에 의한 양도의 대상이 될 수 없다고 할 것인데, 이 사안에서 토지소유권의 변동은 사법상의 계약에 따른 권리·의무의 이전일 뿐이고, 제주특별법령에서는 사업시행자의 변경에 관한 어떠한 근거 규정도 두고 있지 않으므로 토지소유권의 변동에 의해 개발사업 시행자라는 공법상의 지위가 당연히 승계 또는 이전되는 것으로도 볼 수 없다고 할 것입니다(대법원 1982. 3. 9. 선고 81누318 판결례 참조).
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 제주특별법에 따른 개발사업의 시행자인 토지소유자가 사업시행 중 자기 소유의 토지를 타인에게 매각ㆍ경매함에 따라 토지소유자가 변경된 경우에는, 같은 법 제229조제9항에 따른 기존의 개발사업의 내용의 변경승인을 통하여 새로운 토지소유자를 개발사업 시행자로 변경할 수 없다고 할 것입니다.