「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제13조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받은 자로부터 대통령령으로 정하는 바에 따라 매년 공유수면 점용료 또는 사용료(이하 “점용료ㆍ사용료”라 함)를 징수하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 국가ㆍ지방자치단체가 주체인 경우 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료ㆍ사용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있으며, 이에 따라 같은 법 시행령 제14조제1항 각 호 외의 부분에서는 공유수면관리청은 법 제13조제1항제1호부터 제10호까지에 해당하는 경우 전액을 감면하는 등 같은 항 각 호에서 정한 기준에 따라 점용료ㆍ사용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 공유수면법 제13조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 감면사유가 있으면, 공유수면관리청은 점용료ㆍ사용료를 반드시 감면하여야 하는지, 아니면 공유수면관리청이 재량으로 점용료ㆍ사용료를 감면하지 않을 수도 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공유수면법 제13조제1항 각 호 외의 부분 본문과 같은 법 시행령 제14조제1항 각 호 외의 부분에서는 점용료ㆍ사용료를 “감면할 수 있다”라고 규정하고 있으므로, 문언상으로는 공유수면관리청이 감면 여부에 대한 재량을 가진다고 볼 여지도 있다고 할 것입니다. 하지만 행정행위가 이른바 기속행위 또는 재량행위로 구분된다고 할 때, 법문의 형태만이 유일한 기준이 되는 것은 아니며, 그 구분은 해당 행위의 근거가 된 법규의 체제ㆍ형식과 그 문언, 해당 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 해당 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 할 것인바(대법원 2001. 2. 9. 선고, 98두17593 판결례 참조), 이 사안에서 공유수면법 제13조제1항 각 호 외의 부분 단서 중 “점용료ㆍ사용료를 감면할 수 있다”는 규정의 재량 여부를 판단할 때에도, 해당 법문의 표현방식뿐만 아니라 감면의 취지, 하위법령의 내용 등을 전반적으로 살펴볼 필요가 있습니다.
그런데, 공유수면 점용료ㆍ사용료의 감면사유를 규정하고 있는 공유수면법 제13조제1항 각 호의 내용을 살펴보면, 국가·지방자치단체가 주체인 경우(제1호), 포락지·간석지 조성(제2호), 오탁(汚濁)방지막 설치(제3호), 경제자유구역·제주투자진흥지구에서 개발사업시행자가 하는 개발사업(제4호, 제8호), 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제5호에 따른 민간투자사업의 시행(제5호), 산업단지개발사업을 위하여 공유수면을 매립하는 경우(제6호), 「수산업법」에 따른 면허·허가 또는 신고어업을 위하여 해당 어업구역에서 점용·사용하는 경우 등(제7호), 사설항로표지의 설치 및 관리(제9호), 방제장비(防除裝備) 또는 자재의 설치(제10호), 마리나항만시설 또는 마리나산업단지의 조성 및 운영 등을 위하여 점용·사용하는 경우(제11호), 신에너지 및 재생에너지 설비의 설치·운영(제12호)을 위하여 공유수면을 점용·사용하는 경우라고 규정되어 있는바, 이는 사업주체가 국가 또는 지방자치단체인 경우로서 점용료ㆍ사용료 부과가 결과적으로 자신에 대한 부과가 되어 의미가 없는 경우이거나, 공익사업이나 수산업 등 특정 산업의 지원 또는 국가적으로 필요한 사회기반시설이나 산업시설에 대한 민간 투자의 활성화를 위한 점용ㆍ사용의 경우에 그 점용료ㆍ사용료를 감면해 주는 것을 주된 내용으로 하고 있음을 알 수 있습니다(2010. 4. 15. 법률 제10272호로 제정되어 2010. 10. 16. 시행된 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 국회 심사보고서 참조).
또한, 공유수면법 제13조에서는 점용료ㆍ사용료의 감면사유를 모두 열거하면서 구체적인 집행에 관하여는 다시 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는바, 공유수면법 시행령 제14조제1항에서는 각 감면사유별로 감면 여부 결정에 관한 구체적인 기준에 관하여는 규정하지 않고 있고, 각 감면사유별로 감면율에 대해서만 규정하면서 공유수면관리청이 그 감면율에 따라 점용료ㆍ사용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있으며, 각 감면율을 보면, 같은 항 제1호에서는 법 제13조제1항제1호부터 제10호까지에 해당하는 경우 전액을 감면하되, 점용ㆍ사용의 주체가 공유수면법 시행령 제14조제2항제7호에 해당하는 경우에는 100분의 50을 감면하도록 규정하는 등 공유수면법상 각 감면사유별로 감면비율과 감면기한 등에 차등을 두어 구체적으로 감면기준을 정하고 있습니다. 이에 비추어 보면, 공유수면관리청은 어떤 사안이 공유수면법 제13조 각 호의 감면사유에 해당하는지에 대한 판단권은 가지나, 감면사유에 해당하는 사실이 명백한데도 불구하고 감면을 하지 않을 수 있는 재량까지 부여한 것은 아니라고 할 것입니다.
아울러, 공유수면법이 점용료ㆍ사용료 감면 여부에 대한 재량행사 기준에 관한 규정을 두고 있지 않는 상황에서 감면 여부에 대한 각 공유수면관리청의 재량을 인정하게 되면, 공유수면관리청이 각 시장ㆍ군수ㆍ구청장인 점을 고려할 때 동일한 감면 사유에 대하여 각 공유수면관리청별로 어떤 시ㆍ군ㆍ구에서는 전액 감면하는 반면 다른 시ㆍ군ㆍ구에서는 전혀 감면을 하지 않는 불합리한 결정을 할 가능성이 있고, 그 결과 행정의 통일적 집행이 저해되고 법적 안정성이 훼손될 여지가 있다는 점도 고려되어야 할 것입니다.
다만, 공유수면법 제13조제1항 각 호의 감면사유가 다양하고 그 적용 범위가 넓은 점을 고려할 때, 어떤 경우에라도 공유수면관리청이 반드시 점용료ㆍ사용료를 감면해야만 하는 것은 아니라고 할 것이며, 점용료ㆍ사용료를 감면하는 것이 구체적인 타당성에 현저히 어긋나는 특별한 사정이 있는 경우에는 예외적으로 공유수면관리청은 같은 항 각 호의 감면사유에도 불구하고 점용료ㆍ사용료를 감면하지 않을 수 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공유수면법 제13조제1항 각 호에서 규정하고 있는 공유수면 점용료ㆍ사용료의 감면 대상에 해당하는 경우 특별한 사정이 없는 한 공유수면관리청은 점용료ㆍ사용료를 감면하지 않을 수 없다 할 것입니다.