「서해 5도 지원 특별법」 제4조제2항에서는 서해 5도의 개발과 지원에 관하여 이 법에 규정한 것을 제외하고는 「접경지역 지원 특별법」에 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조제1항에서는 행정자치부장관은 해당 지방자치단체의 장 및 주민의 의견을 들어 종합발전계획안을 작성하여 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고, 제7조에 따른 서해 5도 지원위원회의 심의를 거쳐 확정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제6조에서는 행정자치부장관은 제5조에 따라 수립·확정된 종합발전계획에 따라 추진할 연도별 시행계획안을 수립하여 중앙행정기관의 장과 협의를 거친 후 제7조에 따른 서해 5도 지원위원회의 심의를 거쳐 확정한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「접경지역 지원 특별법」 제14조제1항에서는 사업시행자(국가 및 지방자치단체는 제외함)가 사업시행계획의 승인을 받은 경우 또는 국가 및 지방자치단체가 사업시행자로서 사업시행계획을 고시한 경우 사업승인권자가 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여 허가·인가·지정·승인·협의·신고·결정 등(이하 “인·허가등”이라 함)을 받은 것으로 보도록 규정하고 있는바,
이 사안은 「접경지역 지원 특별법」 제14조에 따른 인·허가등의 의제 규정이 「서해 5도 지원 특별법」에 따른 서해 5도 종합발전계획의 연도별 시행계획의 개발사업에도 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 주된 인ㆍ허가에 관한 사항을 규정하고 있는 법률에서 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가를 받은 것으로 의제하는 인ㆍ허가 의제제도는, 행정기관의 권한에 변경을 가져오는 것이므로 행정조직법정주의의 원리에 비추어 의제되는 인ㆍ허가는 개별 법률에서 명시적으로 규정한 경우에만 인정되고, 의제되는 인ㆍ허가의 효력도 그 법률에서 명시적으로 규정한 것에 한정된다고 할 것입니다(법제처 2009. 2. 25. 회신 09-0012 해석례 참조). 따라서, 「서해 5도 지원 특별법」에서 같은 법 제5조 및 제6조에 따라 종합발전계획과 그에 따른 연도별 시행계획이 확정되는 경우 「접경지역 지원 특별법」 제14조제1항 각 호에 규정된 인·허가등을 받은 것으로 본다고 명시적으로 규정하고 있지 않는 한, 「서해 5도 지원 특별법」 제4조제2항에서 “서해 5도의 개발과 지원에 관하여 이 법에 규정한 것을 제외하고는 「접경지역 지원 특별법」에 따른다”는 규정만으로는, 「서해 5도 지원 특별법」상 종합발전계획 및 그에 따른 연도별 시행계획의 확정으로 인해 「접경지역 지원 특별법」 제14조제1항 각 호의 인ㆍ허가등이 의제된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 「접경지역 지원 특별법」 제14조제1항에서는 같은 법 제8조에 따른 연도별 사업계획에 따라 시행되는 사업을 시행하기 위하여 사업시행자(국가 및 지방자치단체는 제외함)가 사업시행계획의 승인을 받은 경우 또는 국가 및 지방자치단체가 사업시행자로서 사업승인권자와 협의하여 사업시행계획을 수립·고시한 경우에 같은 항 각 호에 규정된 인·허가등의 고시·공고가 있는 것으로 보게 됩니다. 반면, 「서해 5도 지원 특별법」에서는 행정자치부장관이 같은 법 제5조에 따른 종합발전계획 및 같은 법 제6조에 따른 연도별 시행계획을 각각 확정하고, 국가 및 지방자치단체는 같은 법 제8조에 따라 그 종합발전계획과 연도별 시행계획을 효율적으로 추진하기 위하여 개발사업의 시행자에게 필요한 자금 지원이나 「지방교부세법」에 따른 지방교부세의 특별지원 등의 규정만 두고 있는바, 의제 대상 행위와 그 절차 등이 특정되지 아니한 상태에서 다른 법률의 인·허가등을 의제할 수도 없다고 할 것입니다.
따라서, 「접경지역 지원 특별법」 제14조에 따른 인·허가등의 의제 규정은 서해 5도 종합발전계획의 연도별 시행계획의 개발사업에는 적용되지 않는다고 할 것입니다.