「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하면서 같은 항 단서에서는 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 항 제1호나목에서는 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제13조제1항에서는 같은 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다고 규정하고 있고,
같은 법 시행령 별표 1 제2호마목에서는 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 필수시설의 하나로 관개 및 발전용 수로를 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 개발제한구역 내 행위 허가를 받아 건설 중인 골프장의 잔디 관리를 위한 용수를 골프장 사업부지 외부(인근 저수지)에서 끌어들이기 위하여 매설하는 관로가 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호마목에 따른 “관개용 수로”에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
그런데, 개발제한
구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전함으로써 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 취지인 점에 비추어 볼 때(개발제한구역법 제3조 및 대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례 참조), 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석해야지, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 곤란하다고 할 것입니다.
우선, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호마목에 따른 “관개용 수로”의 의미에 대해서 살펴보면, 개발제한구역법 및 그 하위법령에서 “관개용 수로”의 의미에 대해서 명확하게 정의하고 있지 않는바, 통상적으로 사용하는 “관개”의 의미는 “농사를 짓는 데에 필요한 물을 논이나 밭에 대는 것”이므로 “관개용 수로”는 농업용인 수로로 해석될 여지도 있으나, 개발제한구역법 시행령 제14조제8호 및 제33조제2항에서는 각 “농업용수 공급시설”과 “농업용 수로”라는 표현을 사용하고 있고, 「물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률 시행규칙」 제8조제1항제2호에서는 조경용수를
정의하면서 “도시 가로수 및 공원·체육시설 등의 잔디 관개용수”라고 규정하고 있는 것을 고려하면, 이 건 “관개용 수로”를 반드시 “농업용 수로”에 한정된다고 볼 수는 없다 할 것입니다.
그런데, 이 건 “관개용 수로”의 설치 허가의 근거가 되는 개발제한구역법 제12조제1항제1호나목에서는 허가대상 시설로서 “도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설”이라고 규정하고 있고, 같은 호의 위임에 따른 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호에서는 허가대상 시설을 철도(가목), 궤도(나목), 도로 및 광장(다목), 수도 및 상수도(사목), 전기공급시설(자목), 집단에너지공급시설(타목), 버스 차고지 및 그 부대시설(파목), 가스공급시설(하목) 등으로 상세히 규정하고 있는바, 이들을 살펴보면 해당 선형시설은 도시의 형성이나 시민의 생활에 필수적이고 적어도 시설물이 통과하는 지역에서 공동으로 이용되거나 불특정다수의 편익을 위하여 제공되는 경우 등 공공적·공익적 성격을 가지는 시설 등에 한정된다고 보아야 할 것입니다.
그러므로, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호마목에서 규정하고 있는 “관개용 수로”의 경우에도 불특정 다수 또는 일반 지역 주민의 불편 해소나 편익 증진 또는 그 밖의 공익적 목적을
위하여 집단적으로 물을 공급·유지·관리하는 등 공공적 또는 공익적 목적을 위해서 설치되는 수로로 제한하는 것이 개발제한구역에서의 시설의 과다 입지로 인한 무분별한 개발과 훼손을 방지하려는 개발제한구역법 및 그 하위법령의 입법취지에 맞는 해석이라고 할 것이고, 이 사안과 같이 특정인이 운영하는 시설(골프장)의 개별적 이익을 위하여 설치되는 수로의 경우에는 이에 해당하지 않는다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역 내 행위 허가를 받아 건설 중인 골프장의 잔디 관리를 위한 용수를 골프장 사업부지 외부(인근 저수지)에서 끌어들이기 위하여 매설하는 관로는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제2호마목의 “관개용 수로”에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제2호마목의 “관개용 수로”를 농업용인 수로로 한정하고자 한다면 이를 명확히 규정하는 입법적 조치가 필요하다고 보입니다.