가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방공기업법」 제64조의2제4항 및 제6항에서는 지방공사는 계약을 체결하는 경우 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 2년 이내의 범위에서 입찰참가자격을 제한할 수 있도록 하면서 입찰참가의 자격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 같은 법 제76조제2항에서는 지방공단의 설립ㆍ운영에 관하여 지방공사에 관한 같은 법 제64조의2를 준용하도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 제57조의4제1항에서는 입찰참가자격의 제한 등에 관해서는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제92조 등을 준용하도록 하면서, 이 경우 “지방자치단체”는 “공사”로, “지방자치단체의 장”은 “공사의 사장”으로 보도록 규정하고 있습니다.
그리고, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제92조제1항에서는 지방자치단체의 장은 부정당업자에게 입찰참가자격을 제한하기 위해서는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거치도록 하고 있고, 지방계약법 제32조에서는 지방자치단체의 장은 부정당업자의 입찰참가자격에 관한 사항 등을 심의하기 위하여 계약심의위원회를 설치ㆍ운영하도록 하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 「지방공기업법」에 따른 지방공사(지방공단을 포함하며, 이하 “지방공사등”이라 함)에서 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하려는 경우에도 「지방공기업법 시행령」 제57조의4제1항 및 지방계약법 시행령 제92조에 따라 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「지방공기업법」 제64조의2제6항 및 같은 법 시행령 제57조의4제1항에서는 입찰참가자격의 제한 등에 필요한 사항에 대하여 지방계약법 시행령 제92조에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한 규정을 준용하고 있는바, 법률상 준용이란 “특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용”한다는 의미로서(법제처 2009. 10. 2. 회신 09-0293 해석례 참조), 「지방공기업법」에 따른 입찰참가 제한 절차에 관해 이를 「지방공기업법」에서 직접 규율하지 않고 지방계약법에 따른 입찰참가 제한 절차 규정을 준용하고 있는 것은 지방공사등의 입찰참가 제한 절차와 지방계약법에 따른 입찰참가 제한 절차는 대체로 유사한 제도로서의 성격을 가지고 있을 뿐만 아니라 지방자치단체가 계약 당사자가 되는 법률관계를 일반적으로 규율하는 지방계약법의 관련 규정이 변경되는 경우에는 그에 따라 지방공사등의 계약 관련 사항도 동일하게 규율하려는 취지라 할 것입니다.
그리고, 지방계약법에서 입찰참가자격 제한을 하기 위해서 계약심의위원회의 심의를 거치도록 하고 있는 것은, “입찰참가자격 제한 처분”은 향후 지방공사등이 발주하는 계약에 참가하려는 자의 영업의 자유를 제약하는 중대한 불이익 처분에 해당하므로, 이에 대해 신중한 절차를 거치는 것이 필요하고 계약 관련 의사결정 과정의 투명성ㆍ공정성을 확보하려는 취지라 할 것인바[「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률안」(정부) 2005. 6. 행정자치위원회 검토보고서 참조], 지방공사등에서 입찰참가 자격을 제한하는 경우에도 계약심의위원회와 같은 전문성을 갖춘 위원회의 의결을 거쳐 신중하게 결정하게 할 필요가 있다고 할 것입니다.
위와 같은 준용 규정의 의미와 지방계약법에서 입찰참가자격 제한을 하기 위하여 계약심의위원회의 심의를 거치도록 한 취지에 비추어 볼 때, 지방공사등에서 입찰참가자격 제한을 하려는 경우에 준용되는 지방계약법 시행령 제92조제1항을 적용함에 있어서 “계약심의위원회의 심의 절차를 거치는 부분”이 이 사안의 경우에 준용되지 않는다고 볼 이유는 없다고 할 것입니다.
그렇다면, 「지방공기업법」에 따른 지방공사등에서 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하려는 경우에도 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 합니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 질의 가에 따라 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 하는 경우에 지방공사등에 설치된 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 하는지 아니면 지방자치단체의 장이 설치한 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
앞에서 살펴본 바와 같이, 법률상 준용이란 “특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용”하는 것이고, 「지방공기업법 시행령」 제57조의4제1항 후단에서는 지방계약법 시행령이 준용되는 경우 “지방자치단체”는 “공사”로, “지방자치단체의 장”은 “공사의 사장”으로 보도록 하고 있습니다.
또한, 지방자치단체가 계약의 당사자가 되는 경우는 지방계약법에서, 지방공사등이 계약의 당사자가 되는 경우는 「지방공기업법」에서 그 계약 절차에 관하여 각각 규율하고 있는 입법 방식을 취하고 있고, 지방공사등은 지방자치단체와는 별개의 법인으로서 소관사업에 관하여 독자적으로 계약을 체결할 수 있는 계약의 주체가 될 수 있다는 점에서 지방공사가 발주하는 계약에 참가를 제한하려는 경우에는 계약의 당사자인 지방공사등의 장이 설치하는 계약심의위원회를 거치도록 하는 것이 지방공기업법령의 취지에 맞는 해석이라 할 것입니다.
그렇다면, 지방공기업법령에서 준용하고 있는 지방계약법 시행령 제92조제1항을 적용할 때에는 해당 규정 중 “지방자치단체의 장이 설치하는 계약심의위원회”를 “지방공사등의 장이 설치하는 계약심의위원회”로 보아 해당 규정을 적용하여야 할 것입니다.
따라서, 「지방공기업법」에 따른 지방공사등에서 부정당업자에 대한 입찰참가자격 제한을 하려는 경우에는 지방공사등의 장이 설치한 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 합니다.
※ 법령정비 의견
○ 「지방공기업법 시행령」 제57조의4제1항에서는 지방공기업의 회계처리, 계약 기준, 입찰참가자격의 제한 등에 대하여 지방계약법 시행령 제2조, 제6조, 제7조부터 제42조까지, 제42조의2부터 제42조의4까지, 제52조, 제54조부터 제56조까지, 제64조, 제66조부터 제71조까지, 제90조부터 제97조까지 등 여러 규정들을 준용하도록 하고 있는바, 지방자치단체와 지방공기업은 근거 법령 체계와 법적 지위, 권한 등에 있어 분명한 차이가 있음에도 이에 대한 세부적인 구분 없이 지방계약법 시행령을 한꺼번에 준용하도록 하고 있어 집행과정에서 혼란이 발생하고 있음.
○ 지방공기업법령의 체계와 지방공기업의 성격을 검토하여 지방계약법 시행령이 준용되는 범위를 구체적으로 명확히 규정해 주는 방식으로 해당 규정을 정비할 필요가 있음.