가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「한국투자공사법」 제23조 각 호 외의 부분에서는 임원은 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 임기 중에 그 의사에 반하여 해임되지 아니한다고 규정하면서, 같은 조 각 호에서는 제22조의 결격사유에 해당하게 된 때(제1호), 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 정관을 위반한 때(제2호), 한국투자공사의 경영성과의 부진과 관련하여 책임이 있는 임원으로서 운영위원회의 해임의결이 있는 때(제3호), 심신의 장애로 인하여 직무수행이 심히 곤란하게 된 때(제4호)를 그 예외사유로 정하고 있고, 같은 법 제26조에서는 한국투자공사는 법령을 준수하고 자산운용을 건전하게 하며 자산위탁자를 보호하기 위하여 임원ㆍ직원이 그 직무를 수행함에 있어서 준수하여야 할 기본적인 절차와 기준인 내부통제기준을 정하여야 한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 「한국투자공사법」 제23조제2호에서 규정하고 있는 “이 법에 의한 명령”이 대통령령, 총리령 및 부령 등 법규명령을 의미하는 것인지, 아니면 처분으로서의 명령까지 포함하는 것인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「한국투자공사법」 제23조제2호에 규정된 “명령”이라는 용어는 일반적으로는 윗사람이나 상위 조직이 아랫사람이나 하위 조직에 무엇을 하게 함 등을 의미하나, 법률용어로 사용될 때에는 대체로 ① 국회의 의결을 거치지 않고 행정 기관에 의하여 제정되는 국가의 법령으로 법률보다 하위의 대통령령, 총리령, 부령 등의 법규명령이나, ② 행정기관이 특정한 사람이나 단체에 대하여 일정한 작위 또는 부작위의 공법적 의무를 부과하는 강학상 처분에 해당하는 “명령적 행위”인 하명 또는 ③ 공무원의 직무에 대하여 상사가 시달하는 직무명령 중 어느 하나 또는 둘 이상의 의미로 사용되고 있습니다.
이처럼 법령에서 “명령”이라는 용어는 여러 의미로 사용되고 있으므로, 특정한 법령에서 사용되고 있는 “명령”의 의미가 명확하지 않은 경우에는 해당 용어가 쓰인 조문의 문맥과 취지, 해당 법령의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 다른 법령과의 관계, 같은 법령 내에서의 사용례, 명령적 행위인 하명(처분)의 근거 규정 유무 등을 고려하여 그 의미를 판단하여야 할 것입니다(문언해석 원칙에 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 한다는 법령해석 방법론과 관련한 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례, 법제처 2015. 3. 21. 회신 15-0063 해석례 참조).
그런데, 「한국투자공사법」에서는 공무원에 대하여 상사가 시달하는 직무명령으로 볼 수 있는 규정이 없고, 또한 한국투자공사의 최고의사결정기구로서 운영위원회를 별도로 두고(제9조 및 제10조), 관계 중앙행정기관 및 위탁기관은 운영위원회를 통하여 감독하는 것 외에는 따로 한국투자공사에 대하여 보고를 명하거나 자료의 요구, 검사ㆍ지시 또는 감독을 하여서는 아니 된다고 규정(제35조제4항)하여, 「한국투자공사법」에는 “처분”으로서의 명령에 해당하는 명령을 행정청이 발할 수 있는 근거규정이 없을 뿐만 아니라 행정청이 개별ㆍ구체적인 명령을 발하는 것 자체를 금지하고 있습니다.
또한, 「한국투자공사법」 제23조제2호에서는 “이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 정관을 위반한 때”로 규정하고 있는데, 같은 호에서 규정하고 있는 “법”과 “정관”은 모두 일반적·추상적 규범으로서의 성격을 갖고 있으므로, 같은 법에서 “명령”의 의미를 특정하여 사용하고 있는 등의 사정이 없는 한 “이 법에 의한 명령” 또한 규범적 성격을 갖는 법규명령이라고 보는 것이 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
더욱이, 「한국투자공사법」 제23조는 임원의 신분보장 예외사유를 구체적으로 정하면서, 같은 규정에서 열거하지 아니한 사유로는 임원을 해임할 수 없도록 함으로써 그 임기 동안 임원으로서의 책임과 역할을 다할 수 있도록 임원의 신분을 보장하는 취지의 규정이라고 할 것인바, 해당 규정은 단순한 징계가 아니라 그 직위를 박탈하는 극단적 징계인 해임에 관한 사항이라는 측면에서 이를 엄격하게 해석할 필요가 있다 할 것입니다.
나아가, 「한국투자공사법」은 주무부처의 감독규정을 두고 있는 다른 공사와 달리 한국투자공사의 운영의 독립성을 보장하기 위하여 주무부처의 감독권 등 외부통제권을 제한하고 있는바, 「한국투자공사법」 제23조를 해석할 때는 해당 규정이 임원의 신분을 보장하는 동시에 한국투자공사의 운영상의 독립성을 보장하기 위한 것이라는 점 또한 고려되어야 할 것입니다.
따라서, 해당 규정상의 “명령”을 처분으로서의 명령으로 본다면, “이 법에 의한 명령에 위반한 때”로 포괄적으로 규정하고 있어 이 법에 따른 어떠한 명령을 위반한 것인지, 명령의 근거가 되는 구체적인 조문이 무엇인지 등을 알기 어렵고, 중요한 규범위반에 이르지 아니한 경우에도 임원을 해임할 수 있게 되어 임원의 해임사유 역시 폭넓게 인정될 가능성이 있는 바, 결국 이러한 해석은 임원의 신분보장 규정을 둔 취지나 한국투자공사 운영의 독립성을 보장하려는 「한국투자공사법」의 전반적인 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「한국투자공사법」 제23조제2호에서 규정하고 있는 “이 법에 의한 명령”은 대통령령, 총리령 및 부령 등 법규명령을 의미한다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 「한국투자공사법」 제26조제1항에 따른 한국투자공사의 내부통제기준이 같은 법 제23조제2호에서 규정하고 있는 “이 법에 의한 명령”에 해당되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 내부통제기준은 한국투자공사의 임직원이 그 직무를 수행함에 있어서 준수하여야 할 기본적인 절차와 기준을 정한 것으로, 「한국투자공사법 시행령」 제10조에서는 내부통제기준에 포함되어야 할 사항으로 업무의 분장 및 조직구조에 관한 사항(제1호), 임원ㆍ직원의 내부통제기준 준수여부를 확인하는 절차ㆍ방법 및 내부통제기준을 위반한 임원·직원의 처리에 관한 사항(제5호) 등을 규정하고 있는바, 「한국투자공사법」에서는 행정관청이 아닌 한국투자공사에 내부통제기준을 두도록 하고 있을 뿐 달리 법규사항을 내부통제기준에 위임하였다고 볼 수 있는 규정은 없습니다.
그리고, 내부통제기준은 「한국투자공사법」 제정 당시 한국투자공사의 자의적 운영을 견제하기 위한 장치로 도입되었는바 (2005. 3. 24. 법률 제7393호로 제정되어 2005. 7. 1. 시행된 「한국투자공사법」 국회심사보고서 참조), 그 내용과 성격은 한국투자공사가 내부적인 직무수행 절차와 기준에 관한 사항을 자율적으로 정한 것으로서 한국투자공사의 내부에서만 효력을 가진다고 할 것이므로, 국가와 국민에 대하여 일반적 구속력을 가지는 이른바 법규로서의 성질을 가지는 명령에 해당한다고 보기도 어렵다 할 것입니다.
더욱이, 임원의 해임사유는 일정한 지위 자체를 박탈하는 침익적 규정이므로 엄격하게 해석해야 할 것인데(법체저 2014. 10. 14. 회신 14-0621 해석례 참고), 「한국투자공사법」 제23조제2호에서 규정하고 있는 “이 법에 의한 명령”에 내부통제기준이 포함된다고 본다면, 내부통제기준에 따른 업무의 분장 및 조직구조에 관한 사항, 내부통제기준의 제정 또는 변경절차에 관한 사항 등을 위반하였을 경우에도 임원의 신분 보장 예외 사유에 해당하게 되므로, 이러한 해석은 임원의 신분을 보장하려는 해당 규정에 취지에 부합하지 않는다 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「한국투자공사법」 제26조제1항에 따른 한국투자공사의 내부통제기준은 같은 법 제23조제2호에서 규정하고 있는 “이 법에 의한 명령”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.