「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(이하 “경제자유구역법”이라 함) 제7조의6제1항 각 호 외의 부분에서는 경제자유구역 내에서 같은 항 각 호에 규정된 계획이 수립ㆍ변경되어 경제자유구역개발계획의 변경이 필요한 경우에는 제7조제1항에도 불구하고 경제자유구역개발계획의 변경이 이루어진 것으로 본다고 규정하면서, 이 경우 각 호에 규정된 계획 등의 수립ㆍ변경ㆍ승인권자인 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 사전에 경제자유구역개발계획의 변경사항에 대하여 산업통상자원부장관과 협의하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제7조의6제2항에서는 제1항에 따른 경제자유구역개발계획의 변경 절차에 대해서는 같은 법 제7조제3항 및 제4항을 준용한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 경제자유구역법 제7조제3항에서는 경제자유구역개발계획의 변경 절차에 관하여는 같은 법 제4조와 제6조를 준용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제4항에서는 시ㆍ도지사로부터 경제자유구역의 지정을 요청받은 산업통상자원부장관은 관계 행정기관의 장과의 협의와 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 경제자유구역개발계획을 확정하고 경제자유구역을 지정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 산업통상자원부장관은 경제자유구역의 개발이 필요하다고 인정하면 관할 시·도지사의 동의를 받은 후 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 경제자유구역개발계획을 수립하고 경제자유구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 경제자유구역법 제7조의6제1항제5호에서 규정하고 있는 「항만법」 제54조에 따른 항만재개발사업계획이 수립ㆍ변경되어 경제자유구역개발계획의 변경이 필요한 경우로서, 경제자유구역법 제7조의6제1항에 따라 경제자유구역개발계획이 변경된 것으로 보기 위해서는 사전에 그 변경사항에 대하여 산업통상자원부장관과 협의하여야 하는데, 그 협의절차로서 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 경제자유구역법 제3조에 따르면 경제자유구역법에 따른 경제자유구역개발계획은 「국토기본법」에 따른 국토종합계획 및 「수도권정비계획법」에 따른 수도권정비계획에 배치되지 아니하는 범위 안에서 이미 수립ㆍ고시된 다른 법률에 따른 개발계획에 우선하여 적용되는바(법제처 2009. 9. 11. 회신 09-0243 해석례 참조), 다른 법률에 따른 개발계획의 수립이나 변경이 있을 경우 경제자유구역개발계획과의 불일치를 해소하기 위하여 경제자유구역법에 따라 경제자유구역개발계획 변경절차를 다시 거쳐야 하는 문제가 있었습니다.
이와 같은 문제를 해소하고 행정절차를 간소화하기 위하여, 2014년 12월 30일 개정된 법률 제12924호 경제자유구역법 일부개정법률에서는 제7조의6을 신설하여 같은 조 제1항 각 호에 규정된 각종 개발계획이 수립ㆍ변경되어 경제자유구역개발계획의 변경이 필요한 경우에는 경제자유구역개발계획의 변경도 이루어진 것으로 보도록 하는 개발계획변경에 대한 의제 조항을 도입하였습니다(2014. 12. 30. 법률 제12924호로 일부개정되어 2015. 7. 1. 시행된 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 국회 심사보고서 참조).
그런데, 경제자유구역법 제7조의6제1항에 규정되어 있는 것과 같은 의제 제도는 사업을 시행하는 자의 편의를 위하여 행정절차를 간소화하려는 취지로 마련된 것이지만, 이러한 의제가 해당 법령에서 정하는 처분권한 등의 변경을 가져오는 것은 아니므로, 변경이 의제되는 경제자유구역개발계획의 실체적인 요건에 대하여는 그 의제되는 계획의 소관 행정기관인 산업통상자원부에서 검토하는 절차가 필요하다고 할 것입니다. 이를 위하여 경제자유구역법 제7조의6제1항에서는 각 호에 규정된 개발계획의 변경으로 경제자유구역개발계획의 변경이 필요한 경우, 그 변경사항을 산업통상자원부장관과 협의하도록 규정하면서, 같은 조 제2항에서 그 “협의의 절차”에 관해서는 “경제자유구역개발계획의 변경 절차”와 관련한 규정인 같은 법 제7조제3항 및 제4항을 준용하도록 특별히 규정(2014. 12. 30. 법률 제12924호로 일부개정되어 2015. 7. 1. 시행된 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 국회 심사보고서 참조)하였다고 할 것입니다.
그리고, 위와 같이 협의에 앞서 경제자유구역 지정절차를 준용하도록 한 것은, 경제자유구역위원회가 경제자유구역법 제25조제2항에 따라 경제자유구역에 관한 주요 정책과 제도에 관한 사항(제1호), 경제자유구역기본계획의 수립에 관한 사항(제1호의2), 경제자유구역의 지정, 지정해제 및 변경에 관한 사항(제2호), 경제자유구역개발계획에 관한 사항(제3호) 등 경제자유구역의 지정 및 개발과 관련하여 주요 사항들을 심의ㆍ의결하는 합의제 심의의결기구라는 위상을 고려하여, 개발계획 변경에 대한 의제규정으로 인하여 경제자유구역법 제7조제4항 및 같은 법 시행령 제5조의2제4항에 따른 경미한 사항의 변경에 해당하지 않는 변경이 경제자유구역개발계획에 발생하게 되는 경우에는, 의제를 위한 협의 시에 반드시 경제자유구역위원회의 심의를 거치도록 하기 위한 것이라 할 것입니다.
한편, 경제자유구역법 제7조의6의 신설취지에 비추어, 산업통상자원부장관과 사전에 정책협의를 거쳐 항만재개발사업계획을 수립ㆍ변경하였다면, 경제자유구역법 제7조의6제1항에 따라 경제자유구역개발계획도 변경된 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 경제자유구역법 제7조의6제1항에 따라 의제되는 경제자유구역개발계획의 변경의 경우, 협의의 상대방이 그 개발계획의 수립 및 변경에 대한 원래의 권한자인 점을 고려하면 이러한 협의는 단순한 의견청취나 정책협의의 의미가 아니라 해당 개발계획의 변경에 대한 원래의 권한자의 동의를 의미한다 할 것이므로(법제처 2011. 2. 10. 회신 11-0036 해석례 참조), 경제자유구역위원회의 심의와 같이 법령에 규정된 협의 절차를 거치지 않았거나 협의가 성립되지 않은 경우에는 해당 개발계획 변경의 의제 효과가 발생하지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 경제자유구역법 제7조의6제1항제5호에 따라 항만재개발사업계획이 수립ㆍ변경되어 경제자유구역개발계획의 변경이 필요한 경우, 같은 항에 따라 경제자유구역개발계획이 변경된 것으로 의제 받기위한 협의 절차에 있어서 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 반드시 거쳐야 한다고 할 것입니다.