「항만법」 제9조에서는 항만공사는 해양수산부장관이 수행하도록 하고 있고, 해양수산부장관이 아닌 자(이하 “비관리청”이라 함)가 항만공사를 시행하려는 경우에는 항만공사계획을 작성하여 해양수산부장관의 허가를 받도록 하고 있으며, 같은 법 제15조, 같은 법 시행령 제18조제1항제3호 및 같은 법 시행규칙 제11조에 따르면 비관리청이 해양수산부장관의 허가를 받아 항만공사를 실시하여 조성된 토지 및 항만시설은 준공과 동시에 국가에 귀속되나, 비관리청이 전용(專用)할 목적으로 설치한 계류시설, 항행 보조시설, 화물의 유통시설ㆍ판매시설, 선박보급시설 및 항만의 관제(管制)ㆍ정보통신ㆍ홍보ㆍ보안시설로서 비관리청이 화주(貨主)인 화물의 취급이나 특정 화주의 전용화물 취급과 관련하여 설치하는 시설은 국가에 귀속되지 않는바,
이 사안에서는 「항만법」 제9조제2항 단서에 따라 비관리청이 항만공사로 조성하여 준공된 토지 및 항만시설이 같은 법 제15조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제18조제1항제3호에 따라 국가에 귀속되지 않는 경우, 비관리청은 타인에게 해당 시설을 임대할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 「항만법 시행령」 제18조제1항제3호에서 규정하고 있는 “전용(專用)”은 일반적으로 남과 공동으로 쓰지 않고 혼자서만 쓰거나,
특정한 목적으로 일정한 부문에만 한하여 혹은 오로지 한 가지만을 쓰는 경우를 의미하는바(국립국어원 표준국어대사전 참조), 이러한 용법에 비추어 보면 같은 호에서 비관리청이 전용할 목적으로 설치한 시설은 비관리청이 혼자서 사용하기 위해 설치한 항만시설 혹은 정해진 용도로만 사용하기 위해 설치한 항만시설로 해석될 수 있을 것이나, 같은 항 제7호(…“비관리청의 전용 목적”…), 같은 영 제28조제1항제4호(“항만시설 전용 사용료”) 등을 보면 비관리청이 혼자서 사용할 목적으로 설치한 항만시설로 판단되고, 따라서 이를 비관리청이 아닌 타인에게 임대하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
또한, 「항만법」 제1조, 제10조부터 제12조까지 및 제15조의 규정을 종합해 보면, 항만의 개발은 국민경제의 발전을 위한 공익사업으로서 항만시설은 공공재의 성질을 지니고 있고, 비관리청이 조성하거나 설치한 토지나 항만시설은 원칙적으로 국가에 귀속하되, 비관리청이 전용으로 사용하는 등 예외적인 경우에만 비관리청에 귀속시키고 있는바, 이러한 항만시설의 특성과 함께 비관리청에 대한 귀속은 예외적으로 허용된다는 점에서 귀속요건과 이에 따른 사용의 제한도 「항만법」의 취지에 맞게 엄격하게 해석하여야 할 것이므로 전용 목적으로 비관리청에 귀속을 허용하는 항만시설을
타인에게 임대하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
한편, 비관리청에 귀속된 항만시설의 사용에 관하여 항만법령에서 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라 법에서 금지하고 있지 아니한 이상 소유물의 임대 등은 소유권의 본질적 내용으로서 허용된다는 의견이 있을 수 있으나, 전용한다는 조건으로 비관리청에 귀속이 인정되고, 항만시설의 귀속·사용 등은 비관리청의 항만공사 시행허가의 내용으로서 이를 변경하고자 하는 경우 일정한 절차를 거쳐야 하고, 그러한 절차 없이 사용할 경우에는 제71조에 따른 단속의 대상이 될 뿐 아니라 제97조제4호의 규정에 따라 처벌될 수도 있으며, 공공재인 항만시설의 임대를 허용하게 될 경우 사인에게 항만시설을 이용한 영리행위를 허용하게 되는 등 불합리한 점이 있으므로, 「항만법」의 입법취지와 예외적인 경우에 한하여 비관리청에 귀속을 인정하고 있는 점 등을 종합적으로 살펴볼 때, 전용목적으로 비관리청에 귀속된 항만시설의 임대는 허용되지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 「항만법」 제9조제2항 단서에 따라 비관리청이 항만공사로 조성하여 준공된 토지 및 항만시설이 같은 법 제15조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제18조제1항제3호에 따라 국가에 귀속되지 않는 경우, 비관리청은 타인에게 해당 시설을 임대할 수 없다고 할
것입니다.