가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」(이하 “사회서비스이용권법”이라 함) 제2조제4호에서는 같은 법 제16조에 따라 등록을 하고 이용자가 제시하는 이용권에 따라 사회서비스를 제공하는 자 또는 기관을 “사회서비스 제공자”(이하 “제공자”라 함)로 정의하고 있고, 같은 법 제16조제1항에서는 사회서비스이용권을 통하여 사회서비스를 제공하려는 자에 대하여 제공하려는 사회서비스별로 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제18조에서는 제공자는 그 영업의 전부 또는 일부를 휴업하거나 폐업하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 사회서비스이용권법 제21조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 사회서비스 제공 비용을 지급받은 제공자에 대하여 그 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다고 규정하고 있고, 같은 법 제32조에서는 보건복지부장관 등은 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 공무원으로 하여금 제공자의 사무실, 사업장, 그 밖에 필요한 장소에 출입하여 장부, 서류, 그 밖의 물건을 검사하게 하거나 관계인에게 질문을 하게 할 수 있고, 해당 제공자에 대하여 그 업무에 관하여 보고를 명하거나 관계 서류 등의 자료를 제출하도록 명할 수 있다고 규정하고 있는바,
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 제공자가 사회서비스이용권법 제18조에 따라 폐업한 경우에 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제32조에 따라 그 영업기간 중의 업무에 관하여 검사를 하거나 보고나 관계 서류 등의 자료 제출을 명할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것입니다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조).
그런데, 영업자에게 부과되는 공법상 의무는 해당 영업의 인ㆍ허가 등 공법상 법률관계로부터 발생하는 영업자로서의 공법상 지위를 전제로 하는 것이라고 할 것이므로, 영업자가 그 영업을 폐업하여 공법상 법률관계가 소멸되었다면 폐업한 자에 대해서도 의무를 부과하는 특별한 규정이 없는 한 폐업한 자에 대해서는 더 이상 공법상 의무를 부과할 수 없다고 할 것입니다.
따라서, 보고 및 검사 등의 의무 부과의 대상은 제공자로 등록한 자에 한정되고, 이미 폐업을 하여 더 이상 제공자로 등록한 자가 아닌 자는 그 대상이 될 수 없다고 할 것이며, 폐업하여 제공자가 아닌 자에 대하여 보고를 명하거나 검사를 하는 것은 법령의 근거 없이 폐업 이후에 새로이 의무를 부과하는 것이라고 할 것입니다.
또한, 동일한 법령에서 사용되는 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석ㆍ적용되어야 할 것인바,(대법원 1997. 9. 9. 선고 97누2979 판결례 참조), 사회서비스이용권법 제33조제1호에서 비밀누설 금지의무를 갖는 자를 “제공자”와 “제공자이었던 자”로 구별해 규정하고 있는바, 문언상 “제공자”에는 이미 폐업한 “제공자이었던 자”는 포함되지 않는다고 할 것입니다.
나아가, 사회서비스이용권법 제32조제1항에서는 그 업무에 관하여 보고를 명하거나 관계 서류 등의 자료를 제출하도록 명할 수 있는 사유를 같은 법 제29조에 따른 제공자에 관한 정보 공개에 필요한 경우(제1호)와 같은 법 제30조에 따라 제공자를 평가하거나 제공자가 사회서비스를 제공한 내용을 확인하는 등 제공자를 관리하는 데에 필요한 경우(제2호)로 한정하여 규정하고 있으므로, 이는 현재 사회서비스를 제공하고 있는 자에 대해서만 적용되는 규정이라고 보아야 할 것입니다.
아울러, 폐업을 하면 제공자가 더 이상 관련 업무를 수행하고 있지 않을 뿐만 아니라 법령에서 제공자에 대하여 폐업한 이후에도 관련 자료를 보관하도록 별도로 의무를 부과하고 있지도 않으므로, 업무에 관하여 보고를 명하거나 관계 서류 등의 자료를 제출하도록 명하더라도 이를 강제할 수단도 마련되어 있지 않다는 점에서 폐업한 자를 제공자로 인정할 실익도 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 제공자가 사회서비스이용권법 제18조에 따라 폐업한 경우에는 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제32조에 따라 그 영업기간 중의 업무에 관하여 검사를 하거나 보고나 관계 서류 등의 자료 제출을 명할 수 없습니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 제공자가 사회서비스이용권법 제18조에 따라 폐업한 경우에 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제21조에 따라 부당이득을 징수할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
우선, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 하는바(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례 참조),
폐업을 하여 더 이상 제공자가 아니라고 하더라도 폐업 이전에 제공자로서 행한 행위에 대한 책임까지 면제되는 것은 아니라고 할 것이며, 부당이득을 반환할 의무는 제공자가 영업 기간 중에 부정한 방법으로 사회서비스 제공 비용을 지급받은 때에 이미 발생한 것이라는 점에서 영업 기간 중에 발생한 부당이득에 대하여 폐업 이후에 이를 징수하더라도 새로운 의무를 부과하는 것도 아니라고 할 것입니다.
아울러, 사회서비스이용권법 제21조제1항의 문언상으로도 “사회서비스 제공 비용을 지급받은 제공자에 대하여” 부당이득을 징수하도록 하고 있으므로, 그 비용을 지급받을 당시에 “제공자”였다면 그 이후에 제공자의 지위를 상실하더라도 부당이득 징수 의무자의 지위까지 상실되는 것은 아니라고 할 것입니다.
한편, 폐업으로 제공자가 더 이상 관련 업무를 수행하고 있지 않아 부당이득 징수의 절차를 집행할 수 없어 폐업한 자를 제공자로 인정할 실익이 없다는 의견이 있을 수 있으나, 제공자의 영업은 폐업하더라도 해당 법인이나 자연인은 존속하는 경우가 있고, 법인마저 해산하더라도 청산 사무가 종료되기 전까지는 청산법인으로 존속하는 것이므로(대법원 1980. 4. 8. 선고 79다2036 판결례 참조), 폐업하였다고 하여 부당이득의 징수가 바로 집행 불능의 상태가 되는 것은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 제공자가 사회서비스이용권법 제18조에 따라 폐업한 경우에도 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제21조에 따라 부당이득을 징수할 수 있습니다.
※ 법령정비 권고사항
「사회서비스의 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」 제32조는 제공자에 대해서만 업무에 관하여 검사를 하거나 보고나 관계 서류 등의 자료 제출을 명할 수 있도록 규정하고 있는데, 영업 중의 위법행위를 숨기기 위하여 같은 법 제18조에 따라 폐업하는 경우에는 위법행위를 적발하기 어려운 문제가 있는 바, 제공자이었던 자에 대해서도 검사를 하거나 보고나 관계 서류 등의 자료 제출을 명할 수 있도록 하거나, 영업정지 등 행정 제재처분이 예정되어 있는 경우에는 폐업하지 못하도록 하는 등 입법적 조치가 필요한 것으로 보입니다.
또한, 「사회서비스의 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」 제21조는 거짓이나 부당한 방법으로 서비스제공 비용을 받은 제공자에 대하여 부당이득을 징수할 수 있도록 규정하고 있으나, 제공자이었던 자에 대해서 부당이득을 징수할 수 있는지 명확하지 아니하므로 부당이득의 징수 대상자에 제공자이었던 자를 포함하도록 하는 등 입법적 조치가 필요한 것으로 보입니다.