가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」(이하 “신재생에너지법”이라 함) 제26조제1항에서는 국가 또는 지방자치단체는 신ㆍ재생에너지 기술개발 및 이용ㆍ보급에 관한 사업을 위하여 필요하다고 인정하면 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함)에도 불구하고 수의계약(隨意契約)에 따라 국유재산 또는 공유재산을 신ㆍ재생에너지 기술개발 및 이용ㆍ보급에 관한 사업을 하는 자에게 대부계약의 체결 또는 사용허가를 하거나 처분할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 국가 또는 지방자치단체가 신ㆍ재생에너지 기술개발 및 이용ㆍ보급에 관한 사업을 하는 자에게 국유재산 또는 공유재산을 대부계약의 체결 또는 사용허가를 하는 경우에는 「국유재산법」 또는 공유재산법에도 불구하고 자진철거 및 철거비용의 공탁을 조건으로 영구시설물을 축조하게 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 항 단서에서는 공유재산에 영구시설물을 축조하려면 조례로 정하는 절차에 따라 지방의회의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있는바,
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 신재생에너지법 제26조제2항 단서에 따른 지방의회 동의절차를 조례로 정하지 아니한 경우, 지방자치단체의 장이 지방의회의
동의를 생략하고 신재생에너지 사업자가 자진철거 및 철거비용을 공탁하는 것을 조건으로 공유재산에 영구시설물을 축조하게 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 신재생에너지법 제26조제2항 단서에서 공유재산에 영구시설물을 축조하려면 지방의회의 동의를 받도록 규정하고 있으므로 지방의회의 동의를 받지 아니한 채 그러한 행위를 할 수는 없다고 할 것입니다.
한편, 신재생에너지법 제26조제2항 단서의 위임에 따라 조례로 지방의회 동의절차를 정하지 아니한 경우에는 동의절차가 마련되어 있지 않으므로 지방자치단체는 지방의회 동의 없이 신재생에너지 사업자에게 공유재산에 영구시설물을 축조하게 할 수 있다는 견해가 있을 수 있습니다. 그러나 신재생에너지법 제26조제2항 단서의 규정은 공유재산에 영구시설물을 축조하는 경우 지방의회의 동의에 관한 규정을 두고 있지 아니한 공유재산법 제13조 단서 및 같은 법 시행령 제9조제1항제3호에 대한 특례규정이라 할 것입니다. 따라서 동의절차가 마련되어 있지 않을 경우 지방의회의 동의를 생
략할 수 있다고 해석하는 것은 신재생에너지법 제26조제2항 단서에서 신재생에너지 사업과 관련하여 공유재산에 영구시설물을 축조할 경우에 특별한 절차를 거치도록 한 입법취지에 반하는 결과가 된다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 신재생에너지법 제26조제2항 단서에 따른 지방의회의 동의절차를 조례로 정하고 있지 않은 경우라면, 지방자치단체는 해당 조례를 마련하여 지방의회의 동의를 받기 전에는 자진철거 및 철거비용의 공탁을 조건으로 신ㆍ재생에너지 기술개발 및 이용ㆍ보급에 관한 사업을 하는 자에게 공유재산에 영구시설물을 축조하게 할 수 없습니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 법령에서 어떠한 사항에 관하여 지방의회의 동의를 받도록 하면서 그 절차를 조례로 위임한 경우에, 법령에서 구체적으로 위임한 사항을 조례로 별도로 정하지 않고, 지방의회 내의 일반적 의안처리절차를 정한 조례에 근거하여 법령상 동의절차를 거치는 것이 가능한지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 어떠한 사항을 조례로 정하도록 구체적으로 위임한 경우에 지방자치단체는 그 위임사항이 임의적인 사항이어서 조례의 제정을 필요로 하지 않는 예외적인 경우를 제외하고는 법령의 시행을 위하여 필요한 조례를 지체 없이 마련하여야만 할 것입니다.
그런데, 이 사안의 경우 신재생에너지법 제20조제2항에서는 지방자치단체의 장으로 하여금 일정한 요건 하에 신재생에너지 기술개발 등을 하는 사업자에게 공유재산법에도 불구하고 공유재산에 영구시설물을 축조하게 할 수 있도록 하면서, 같은 항 단서에서 그 경우에 “조례로 정하는 절차”에 따라 지방의회의 동의를 받도록 하고 있으므로, 그 문언의 해석상 지방자치단체의 장이 신재생에너지법 제20조에 따라 영구시설물의 축조를 허가하려면 관련 조례가 마련되어 있어야 한다는 점은 앞서 “질의 가”에서 살펴 본 바와 같습니다.
그리고, 이 경우 그 조례는 법령에서 구체적으로 위임한 사항을 직접적이고 명시적으로 규율하는 조례로 제정(이미 관련 조례가 있는 경우에는 개정)되는 것이 일반적인 경우라 하겠습니다. 다만, 다수의 법령에서 공통되는 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에 지방자치단체가 그와 같은 사항을 일률적으로 규율하기 위해 개별 법령에서 위임한 사항에 일반적으로 적용되는 조례를 마련하고 있다면, 비록 해당 조례에서 개별 법령의 명칭이나 관련 조문을 명시적으로 인용하지 않은 경우라도 그 조례를 법령에서 위임한 사항을 정한 조례로 볼 수 있는 경우도 있다고 할 것입니다.
그런데, 다수의 지방자치단체에서 의안처리절차를 정한 조례
중에는 의안의 제안, 동의(動議; motion), 수정동의((修正動議; amended motion), 철회 등 지방의회 내의 의안을 처리하기 위한 절차를 규정한 조례도 있는바, 그러한 조례는 단지 지방의회 내의 의사절차를 규율하는 것을 목적으로 하는 조례라는 점에서, 법령에서 지방자치단체의 장으로 하여금 일정한 행위를 하기 전에 지방의회의 동의(同意; consent, agreement)를 받도록 하면서 그 절차를 조례로 위임한 경우에 있어서 그러한 절차를 정한 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 신재생에너지법 제26조제2항 단서에 따라 지방의회의 동의절차를 정하는 조례는 해당 조문을 위임근거로 명시하여 지방의회 동의절차를 정한 조례이거나, 비록 해당 조문을 위임근거로 명시하지 않았다 하더라도 적어도 그 조례의 해석상 공유재산의 대부계약 체결 또는 공유재산의 사용허가에 따라 공유재산에 영구시설물을 축조하는 것에 관한 지방의회의 동의절차를 정한 조례로 볼 수 있는 조례이어야 할 것입니다.