「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」(이하 “지역균형개발법”이라 함) 제9조제1항에 따르면 국토교통부장관은 개발수준이 다른 지역에 비하여 현저하게 낮은 지역 등의 개발을 촉진하기 위하여 필요하다고 인정하면 직접 또는 광역시장 또는 도지사의 요청을 받아 개발촉진지구를 지정할 수 있고, 같은 법 제14조제1항 및 같은 법 시행령 제17조제1항에 따르면 시장·군수 또는 구청장은 같은 법 제11조에 따라 개발촉진지구가 지정·고시되면 같은 법 제14조제7항 각 호에 따른 사업 시행지의 위치(위치도를 포함)·면적 및 그 밖의 주요 사항을 포함한 사업의 개요(개발사업의 개략도를 포함함, 제2호), 토지이용현황, 토지이용계획 및 축척 5천분의 1 이상인 지형도 또는 지적도에 토지이용계획을 구체적으로 밝혀 작성한 도면(제3호), 사업의 시행기간 및 시행방법(제4호), 사업별 투자계획(제5호) 등의 사항이 포함된 개발촉진지구 개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 작성하여야 합니다.
그리고, 지역균형개발법 제16조제1항에 따르면 개발촉진지구에서 시행되는 지역개발사업(이하 “지구개발사업”이라 함)은 다른 법률의 규정에도 불구하고 국가, 지방자치단체(제1호), 대통령령으로 정하는 공공기관(제2호) 등 같은 항 각 호의 자가 시행할 수 있고,
같은 조 제4항에 따르면 광역시장·도지사 또는 시장·군수·구청장(이하 “지정권자”라 함)이 사업 시행자를 지정하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 하며, 같은 법 제17조제1항에 따르면 사업 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 실시계획을 작성하여 지정권자의 승인을 받아야 하는데, 같은 조 제2항에 따르면 지정권자가 제1항에 따라 실시계획을 승인할 때에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 국가나 지방자치단체의 장이 직접 실시계획을 작성한 경우에도 협의를 거치도록 규정하고 있는바,
이 사안에서는 지역균형개발법 제14조에 따른 개발계획 수립 시 기반시설인 도로의 설치 사업 시행에 관한 내용만을 포함하고, 기반시설인 완충녹지의 설치 사업 시행에 관한 내용을 포함하지 아니한 경우, 지정권자는 같은 규정에 따라 개발촉진지구 개발계획의 변경을 거쳐 완충녹지의 설치 사업을 개발계획에 반영하지 아니하고, 완충녹지의 설치 사업 시행에 관한 내용을 포함하여 작성된 실시계획을 같은 법 제17조에 따라 승인할 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저, 개발계획의 수립 시 포함되어야 하는 사업의 내용을 정하고 있는 지역균형개발법 제14조제7항을 살펴보면, 개발계획에는 생산기반의 조성 및 이에 부대되
는 사업(제1호), 주민생활환경 개선을 위한 시설의 설치·개량 사업(제2호), 교통시설, 용수공급시설 등 지역발전을 위한 기반시설 정비사업(제3호), 자연환경 보전 등에 필요한 환경 관련 사업(제5호) 등의 시행에 관한 내용이 포함되어야 합니다.
그런데, 이 사안에서 문제가 되고 있는 도로는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호가목 및 같은 법 시행령 제2조제1항제1호에 따른 기반시설 중 교통시설로서, 그 구조 및 설치 기준은 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제9조 내지 제14조, 「도로법」, 「도로의 구조·시설기준에 관한 규칙」에 따르게 되고,
완충녹지는 대기오염, 소음, 진동, 악취, 그 밖에 이에 준하는 공해와 각종 사고나 자연재해, 그 밖에 이에 준하는 재해 등의 방지를 위하여 설치하는 녹지(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제35조제1호 참조)임과 동시에, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호나목 및 같은 법 시행령 제2조제1항제2호에 따른 기반시설 중 공간시설로서, 그 구조 및 설치 기준은 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제54조, 제55조, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따라 정하여지므로, 도로의 설치 사업과 완충녹지 의 설치
사업은 별개의 기반시설 설치 사업이라고 할 것입니다.
그렇다면, 기존의 개발계획 중 기반시설인 도로의 설치 사업 내용에 별개의 기반시설인 완충녹지의 설치 사업 내용이 포함된다고 보기 어렵고, 같은 개발촉진지구에서 지구개발사업으로서 완충녹지의 설치 사업을 추가적으로 시행하고자 하는 경우, 이는 별개의 기반시설 설치 사업이므로 그 내용을 개발계획에 포함하여야 할 것입니다.
또한, 지역균형개발법 시행령 제17조제1항에서는 같은 법 제14조제7항 각 호에 따른 사업 시행지의 위치·면적, 토지이용현황, 토지이용계획 등의 사항을 개발계획에 포함되도록 규정하면서 같은 법 시행령 제18조에서 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 규정함으로써 토지이용의 변화가 발생하는 사업의 경우에는 개발계획의 수립을 통해 이를 명확히 하도록 규정하고 있는바, 기존의 개발계획에 포함되어 있지 않은 완충녹지의 설치 사업을 추가적으로 시행하고자 하는 경우에는 그 개발계획 사항 중 전체 사업의 면적, 토지이용현황, 토지이용계획 등의 내용이 달라지게 되므로, 개발계획의 변경을 통해 완충녹지의 설치 사업에 관한 부분 및 변경 사항을 반영하여야 할 것입니다.
나아가, 개발계획은 개발촉진지구에서 시행할 사업의 종류, 각 사업별 위치 및 면적, 사업 시행 기
간 및 투자계획의 개요를 정하는 것이고, 그 실시계획은 이를 토대로 사업 시행자를 정하여 각 사업을 진행하는 과정에서 필요한 절차의 이행 등 보다 구체적인 계획을 수립하는 것인바, 개발계획에 반영되어 있지 않은 사업 내용을 실시계획에 반영하여 수립할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 지역균형개발법 제14조에 따른 개발계획 수립 시 기반시설인 도로의 설치 사업 시행에 관한 내용만을 포함하고, 기반시설인 완충녹지의 설치 사업 시행에 관한 내용을 포함하지 아니한 경우, 지정권자는 같은 규정에 따라 개발촉진지구 개발계획의 변경을 거쳐 완충녹지의 설치 사업을 개발계획에 반영하지 아니하고, 완충녹지의 설치 사업 시행에 관한 내용을 포함하여 작성된 실시계획을 같은 법 제17조에 따라 승인할 수는 없다고 할 것입니다.