「학교용지확보 등에 관한 특례법」(이하 “특례법”이라 함) 제2조제2호에 따르면 “개발사업”이란 「건축법」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「주택법」, 「택지개발촉진법」 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말하고, 같은 조 제3호에 따르면 “학교용지부담금”이란 개발사업에 대하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비(이하 “부담금”이라 함)를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제3조 및 제4조에서는 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자(이하 “개발사업시행자”라 함)에게 학교용지를 개발하거나 확보할 의무를 부과하고 있습니다.
가. 질의 가에 대하여
한편, 특례법 제5조제1항에서 시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 「도시개발법」에 따라 환지방식의 도시개발사업을 진행함에 있어 시·도지사가
공영개발사업시행자에게 부담금을 부과ㆍ징수하고 공영개발사업시행자인 시가 학교시설을 무상공급하기로 시ㆍ도 및 교육청과 협의하고 이를 이행한 경우, 부담금의 부담주체는 공영개발사업시행자인지 아니면 공영개발사업시행자인 시로부터 주택용지를 환지방식으로 공급받아 공동주택을 건설ㆍ분양하는 민간개발사업자인지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수 밖에 없는바, 특례법 제5조제1항에 따르면 시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정함으로써 부담금의 부담주체로 “공동주택을 분양하는 자”를 명시하고 있습니다.
또한, 특례법 제5조제1항은 부담금의 부과ㆍ징수에 관한 규정으로서 부담금의 부과ㆍ징수는 그 부담주체에게 침익적 처분(侵益的 處分)에 해당하므로 행정처분의 근거가 되는 법규를 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 지나치게 확장해석을 해서는 안된다고 할 것인바(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결례 참조), 법률 문언에도 불구하고 공동주택을 분양하는 자가 아닌 공영개발사업시행자인 시를 부담주체로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
더욱이, 「도시개발법」 제54
조에서 “도시개발사업에 필요한 비용은 이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 시행자가 부담한다”고 규정하고 있는바, 해당 조항의 취지는 도시개발사업에 필요한 비용은 원칙적으로 도시개발사업의 시행자가 부담하도록 하되, 「도시개발법」과 다른 법률에서 「도시개발법」 제54조와 다른 내용을 규정하고 있는 경우에는 그 다른 내용의 규정에 따라 처리하도록 특례규정을 정할 수 있도록 한 것으로, 「도시개발법」 제58조제3항, 같은 법 시행령 제75조제4항, 같은 법 시행규칙 제36조 및 별표 6의 제5호에서 도시개발구역 밖의 기반시설의 추가설치 시 비용산정기준 중 “그 밖의 비용”으로 다른 법령이나 도시기반시설 설치의 인가조건 등에 따라 국가 또는 지방자치단체에 납부한 부담금을 정하고 있고 특례법 제2조제3호에 따른 부담금도 이에 포함되는 점에 비추어 볼 때, 부담금의 부담주체를 “공동주택을 분양하는 자”로 정한 특례법 제5조제1항은 「도시개발법」 제54조에 대한 특례규정이라고 할 것입니다.
따라서, 「도시개발법」에 따라 환지방식의 도시개발사업을 진행함에 있어 시·도지사가 공영개발사업시행자에게 부담금을 부과ㆍ징수하고 공영개발사업시행자인 시가 학교시설을 무상공급하기로 시ㆍ도 및 교육청과 협의하고 이를 이행한 경우에도 「학교용지 확보 등
에 관한 특례법」에 따른 부담금의 부담주체는 공영개발사업시행자가 아니라 공영개발사업시행자인 시로부터 주택용지를 환지방식으로 공급받아 공동주택을 건설ㆍ분양하는 민간개발사업자라고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
한편, 특례법 제5조제4항제4호에서 시·도지사는 개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우 부담금을 면제하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안에서는 시·도지사가 「도시개발법」에 따라 환지방식으로 도시개발사업을 진행하는 공영개발사업시행자에게 부담금을 부과ㆍ징수하고 공영개발사업시행자인 시가 학교시설을 무상공급하기로 시ㆍ도 및 교육청과 협의하고 이를 이행한 경우, 시ㆍ도지사는 공영개발사업시행자인 시로부터 주택용지를 환지방식으로 공급받아 공동주택을 건설ㆍ분양하는 민간개발사업자에게 부담금을 면제하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 특례법 제3조에 따르면 “개발사업시행자”는 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자를 의미하고, 같은 법 제5조제4항제4호에서 “무상공급하는 경우”란 개발사업시행자가 학교시설 등의 무상공급을 이행한 경우뿐만 아니라 학교시설 등의 무상공급협약을 체결한 경우도 포함된다(서울고등법원 2011. 5. 24. 선고 20
10누32534 판결례 참조)할 것입니다. 따라서, 지방자치단체가 「도시개발법」에 따른 300가구 규모 이상의 공영개발사업시행자로서 개발사업 대상지역과 관련한 학교시설을 무상으로 공급하기로 시ㆍ도 및 교육청과 협의하고 학교시설 무상공급에 해당하는 금액을 납부까지 하였다면 이는 특례법 제5조제4항제4호의 면제사유에 해당하므로 공영개발사업시행자인 지방자치단체로부터 공동주택용지를 공급받은 민간개발사업자에게 부담금을 면제하여야 할 것입니다.
또한, 특례법 제1조 및 제2조제3호 등의 규정을 종합하면 ① 부담금의 징수 목적과 용도는 학교용지의 확보 또는 학교건물의 증축을 위한 것이고, ② 부담금을 부과함에 있어서는 이중의 부담을 방지하고, 부담금의 부과목적 달성 여부, 부과의 필요성 등을 고려하여 필요 최소한의 범위 내에서 부과하여야 할 것입니다. 공영개발사업시행자가 학교시설을 무상공급하기로 하여 도시개발에 따른 학생 수용을 위한 학교시설이 확보되어 부담금 부과 목적이 이미 달성된 경우라면 민간개발사업자에게 추가적으로 부담금을 부과할 필요성이 없다고 할 것입니다(법제처 2013. 9. 30. 회신 13-0404 해석례 참조).
더욱이, 환지방식에 따른 도시개발사업에 드는 사업비에는 특례법 제2조제3호에 따른 부담금도 포함되는바, 해당
사업비는 환지계획에서 도시개발사업을 위하여 토지소유자(민간개발사업자도 포함됨)가 부담하는 비율에 따라 산정한 체비지의 매각 수입 등을 통하여 충당하게 되므로 환지방식으로 토지를 공급받은 민간개발사업자가 실질적으로 부담금을 부담하고 있다고 할 것입니다. 따라서, 특례법에 따른 부담금을 민간개발사업자에게 부과ㆍ징수할 경우 민간개발사업자에게 이중의 부담을 지우는 결과가 된다고 할 것입니다.
따라서, 「도시개발법」에 따라 환지방식의 도시개발사업을 진행함에 있어 시·도지사가 공영개발사업시행자에게 부담금을 부과ㆍ징수하고 공영개발사업시행자인 시가 학교시설을 무상공급하기로 시ㆍ도 및 교육청과 협의하고 이를 이행한 경우, 시ㆍ도지사는 공영개발사업시행자인 시로부터 주택용지를 환지방식으로 공급받아 공동주택을 건설ㆍ분양하는 민간개발사업자에게 부담금을 면제하여야 할 것입니다.