「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」(이하 “한강수계법”이라 함) 제8조의3제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수(광역시의 군수는 제외함)는 오염총량관리기본계획에 따라 오염총량관리시행계획(이하 “시행계획”이라 함)을 수립ㆍ시행하여야 하되, 다만 대통령령으로 정하는 지역이 아닌 지역으로서 같은 법 제8조제1항에 따른 목표수질이 환경부령으로 정하는 바에 따라 달성ㆍ유지되고 있다고 환경부장관이 인정하는 지역에 대하여는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 시행계획을 수립할 때에는 특별시장ㆍ광역시장은 지방환경관서의 장의 승인을, 시장ㆍ군수는 관할 도지사를 거쳐 지방환경관서의 장의 승인(제2항제1호) 또는 지방환경관서의 장과 협의를 거쳐 도지사의 승인(제2항제2호)을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
또한, 한강수계법 제13조제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수는 매년 수질개선사업에 관한 계획(이하 “수질개선사업계획”이라 함)을 수립ㆍ시행하여야 하고, 이 경우 특별시장ㆍ광역시장은 환경부장관의 승인을, 시장ㆍ군수는 미리 관할 도지사와 협의한 후 환경부장관의 승인을 받아야 하며, 같은 조 제2항에서는 시행계획을 수립ㆍ시행하는 특별시ㆍ광역시ㆍ시ㆍ군은 수질개선사업계획을 수립ㆍ시행하는 것으
로 본다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항에 따르면 같은 법 제13조에 따른 수질개선사업의 시행자는 수질개선사업을 위하여 필요한 토지등을 수용(收用)하거나 사용할 수 있으며, 같은 조 제2항에서는 수질개선사업계획에 대한 환경부장관의 승인이 있으면 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
한편, 공익사업법 제20조제1항에 따르면 사업시행자는 같은 법 제19조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하려면 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 하고, 같은 법 제22조제1항에 따르면 국토교통부장관은 사업인정을 하였을 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시ㆍ도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명이나 명칭, 사업의 종류, 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안에서는 시장·군수가 한강수계법 제8조의3에 따라 비점오염저감시설 설치계획을 포함한 오염총량관리시행계획을 승인받은 경우, 같은 법 제14조제2항에 따라 공익사업법 제22조의 사업인정 고시가 있는 것으로 볼 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저
, 인·허가 의제에 관한 법률상 효력을 살펴보면, 주된 인·허가등에 관한 사항을 규정하고 있는 “갑” 법률에서 주된 인·허가등이 있으면 “을” 법률에 의한 인·허가등을 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우에는, 주된 인·허가등이 있으면 “을” 법률에 의한 인·허가등이 있는 것으로 보는데 그치는 것이고, 그에서 더 나아가 “을” 법률에 의하여 인·허가등을 받았음을 전제로 한 “을” 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니라고 할 것(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결, 법제처 2012. 12. 4. 회신 12-0498 해석례 참조)이고, 토지 수용은 제3자의 재산권을 박탈하는 등 국민의 재산권 행사에 영향을 미치는바 그 허용여부 및 절차는 엄격하게 해석하는 것이 타당하다 할 것이어서 의제의 의제를 통하여 토지수용에 관한 사업인정 고시를 인정하는 것은 바람직하지 않다는 점(법제처 2005. 12 .1. 회신 05-0084 해석례 참조)을 고려할 때, 한강수계법에서 시행계획의 승인이 있으면 공익사업법 제22조에 따른 사업인정 고시가 있는 것으로 본다는 규정이나, 같은 법 제22조를 준용한다는 규정을 명시적으로 두고 있지 않은 한 시행계획 승인 시 사업인정 고시가 의제되는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한,
한강수계법 제8조의3제1항 본문 및 제13조제1항에 따라 원칙적으로 시장·군수는 시행계획과 수질개선사업계획을 각각 수립·시행하여야 하나, 같은 법 제8조의3제1항 단서에 따라 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역이 아닌 지역으로서 목표수질이 달성·유지되고 있다고 환경부장관이 인정하는 지역의 경우 시행계획 수립 대상에서 제외되고, 같은 법 제13조제2항에 따라 시행계획을 수립·시행하는 지방자치단체의 경우 해당 시행계획으로 수질개선사업계획을 갈음하도록 규정하고 있는바, 위 규정을 종합하여 볼 때 같은 법 제8조의3제1항 단서 및 제13조제2항은 목표수질 달성 수준에 따라 수립·시행하여야 하는 계획을 시행계획과 수질개선사업계획으로 이원화하는 규정으로서, 시행계획이 수립된 지역에 대해서는 별도로 수질개선사업계획을 수립하지 않아도 된다는 점을 명확히 한 규정이라고 할 것이므로, 이를 근거로 기존에 수립된 시행계획이 수질개선사업계획으로 변경된다거나, 수질개선사업의 이행절차가 준용된다는 의미로 해석하기는 어렵다고 할 것입니다.
특히, 공익사업법에 따른 공용수용은 공익사업의 효율적인 수행을 위하여 예외적으로 사인의 특정한 재산권을 법령에서 정한 바에 따라 강제적으로 취득하는 것으로서, 이러한 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게
해석·적용하여야 할 것(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결 참조)이라는 점, 한강수계법 시행령 제18조에 따르면 시장·군수는 법 제13조제1항에 따라 환경부장관의 승인을 받은 수질개선사업계획에 토지 등의 수용에 관한 사항이 포함되어 있는 경우에는 해당 토지 등의 소유자에게 그 사실을 통보하도록 하는 절차를 두고 있는 반면에, 시행계획의 경우 이와 같은 토지 소유자에 대한 통보 등 수용 절차에 관하여는 한강수계법에 별도로 규정한 바가 없다는 점을 고려할 때, 한강수계법 제13조제2항의 간주규정만으로 수질개선사업계획에 관하여 규율하고 있는 다른 규정에도 같은 항에 따른 의제 효과가 미친다고 해석하기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 시장·군수가 한강수계법 제8조의3에 따라 비점오염저감시설 설치계획을 포함한 오염총량관리시행계획을 승인받은 경우, 같은 법 제14조제2항에 따라 공익사업법 제22조의 사업인정 고시가 있는 것으로는 볼 수 없다고 할 것입니다.