「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 및 같은 법 시행령 제51조제1항에 따르면 개발행위의 유형으로 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 열거하면서, 도시계획사업에 의하지 아니하고 개발행위를 하려는 자는 허가권자의 허가를 받도록 규정하고 있고, 국토계획법 제59조제1항 및 같은 시행령 제57조제1항에 따르면 관계행정기관의 장은 개발행위 중 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석채취 등 일정 개발행위를 허가하려는 경우 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 제57조제1항제1호의2 각 목에서 예외적으로 도시계획위원회의 심의 없이 할 수 있는 개발행위를 열거하면서 같은 호의2 다목3)에서 “「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설”을 규정하고 있습니다.
그런데, 국토계획법 시행령 제57조제2항에 따르면 관계 행정기관의 장은 제1항제1호의2다목부터 마목까지의 규정에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 개발행위허가를 하는 경우에는 해당 건축물의 용도를 변경하지 아니하도록 조건을 붙여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안에서는 관계 행정기관의 장이 국토계획법
제59조제1항, 같은 법 시행령 제57조제1항제1호의2다목3) 및 제2항에 따라 제1종 근린생활시설의 건축에 대하여 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 “용도변경금지조건부 허가”를 한 경우, 위 제1종 근린생활시설의 건축이 완성된 후 관계 행정기관의 장은 해당 제1종 근린생활시설을 국토계획법 제59조제1항에 따른 도시계획위원회 심의대상인 개발행위로 용도변경허가 할 수 있는지 문제될 수 있습니다.
먼저, 「건축법」상 용도변경의 허가는 상대방이 본래 가지고 있었던 일정한 행위를 할 수 있는 자유를 회복시켜 주는 것으로서 정당한 사유 없이 용도변경을 거부하는 것은 헌법상 자유권을 제한하는 것으로서 허용되지 않는다고 보아야 할 것인바, 「건축법」등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 “건축물의 용도변경”이 국토계획법상 도시계획위원회의 심의대상에 해당하지 아니함을 이유로 건축물의 용도변경이 절대적으로 불가능하다고 해석한다면 헌법상 자유권을 과도하게 침해하는 것으로서 타당하지 않다고 할 것인 점, 행정청의 행정행위는 처분 후에 이를 취소할 별도의 법적근거 없더라도 일정한 제한 내에서 별개의 행정행위로 이를 철회하거나 변경할 수 있다고 할 것인 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사안에서와 같이 국토계획법 시행령 제57조제2항에
따라 조건을 부여한 경우 이를 변경·철회할 수 있다는 근거가 없거나 그 절차가 없다고 하더라도 그 조건을 변경 또는 철회하고 용도변경 허가하는 것이 가능하다고 할 것입니다.
다음으로, 이 사안에서 용도변경이 가능하다고 보는 경우 그 절차로 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는지 살펴보면, 국토계획법상 도시계획위원회 심의제도는 개별사안의 특수성을 각종 법령에 적용하는데 한계가 있어 전문가의 심의를 통해 다양한 개발행위허가를 신속하고 효율적으로 처리하기 위한 제도로서, 2011. 3. 9. 대통령령 제22703호로 개정된 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2에서는 종전의 연접개발제한제도를 폐지하면서 이로 인하여 난개발이 되지 않도록 종전에 연접개발제한을 받는 용도지역에서 개발행위시에는 원칙적으로 시·군·구 도시계획위원회 심의를 거치도록 하되, 제도변경에 대한 혼란이 없게 하기 위하여 예외적으로 종전에도 연접개발제한을 받지 않는 지구단위계획 등 계획적 개발계획이 수립된 지역, 주택·근린생활시설 등 국민생활과 밀접한 건축물, 환경영향평가·교통개선대책을 수립하는 개발사업은 도시계획위원회 심의대상에서 제외하도록 규정하였는바,
이와 같은 국토계획법상 도시계획위원회 심의제도의 취지에 비추어 볼 때, 국토계획법상 개발행위인 건축물의 준공이후
개발행위허가시 도시계획위원회의 심의대상에 해당하지 않은 해당 건축물을 도시계획위원회의 심의대상인 건축물로 용도변경 하는 경우에도 도시계획위원회 심의제도의 취지인 난개발방지 등을 위하여 여전히 도시계획위원회의 심의를 거칠 필요성이 존재한다고 할 것입니다.
따라서, 관계 행정기관의 장이 국토계획법 제59조제1항, 같은 법 시행령 제57조제1항제1호의2다목3) 및 제2항에 따라 제1종 근린생활시설의 건축에 대하여 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 “용도변경금지조건부 허가”를 한 경우에도, 관계 행정기관의 장은 위 제1종 근린생활시설을 국토계획법 제59조제1항에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시계획위원회 심의대상인 개발행위로 용도변경허가 할 수 있다고 할 것입니다.