「도시개발법」 제10조제1항제1호에 따르면 도시개발구역이 지정ㆍ고시된 날부터 3년이 되는 날까지 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우에는 도시개발구역의 지정은 그 3년이 되는 날의 다음 날에 해제된 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조제1항ㆍ제2항, 같은 법 시행령 제39조 본문 및 같은 법 시행규칙 제20조제1항에 따르면 도시개발사업의 시행자(이하 “사업시행자”라 함)는 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 작성하여야 하며, 실시계획 인가신청서에 사업비 및 자금조달계획서 등의 관계 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장을 거쳐 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 함)에게 제출하여야 하며, 사업시행자(지정권자가 사업시행자인 경우는 제외함)는 작성된 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안에서는 지방자치단체인 시가 사업시행자인 경우 해당 시장의 보조기관인 개발담당부서가 같은 시장의 다른 보조기관인 검토담당부서에 실시계획 인가신청서를 제출하는 것도 「도시개발법」 제10조제1항제1호에 따라 지정권자인 시ㆍ도지사에게 실시계획의 인가를 신청한 것으로 볼 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 「도시개발법 시행령」 제39조 본
문에서 사업시행자는 실시계획 인가신청서를 시장ㆍ군수 또는 구청장을 거쳐서 지정권자에게 제출하도록 규정하고 있는바, 같은 법 시행규칙 별지 제14호서식에 따르면 실시계획 인가신청서의 처리기간에는 경유기간의 처리기간이 포함되어 있고 경유기관이 검토의견서를 첨부하여 실시계획 인가신청서를 지정권자에게 제출하도록 규정하고 있는 점, 사업시행자가 경유기관에 제출하면 경유기관이 지정권자에게 제출하는 것이 실무상의 관행인 점에 비추어 볼 때, 사업시행자가 시장ㆍ군수 또는 구청장을 거쳐 지정권자에게 제출한다는 것은 사업시행자가 경유기관인 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 실시계획 인가신청서를 제출한 후 검토의견서를 받아 다시 실시계획 인가신청서를 직접 지정권자에게 제출한다는 것을 의미하는 것은 아니라고 할 것입니다.
또한, 사업시행자가 실시계획 인가신청서를 경유기관인 시장ㆍ군수 또는 구청장을 거쳐서 지정권자에게 제출하도록 규정한 취지는 도시개발사업이 이루어지는 경우 지정권자가 실시계획 인가 여부를 결정하기에 앞서 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 인가신청된 실시계획의 내용을 확인하고 검토하게 함으로써 그 소관 도시개발구역의 체계적인 관리에 부합한지 여부를 판단할 수 있도록 함으로써 지정권자가 실시계획의 인가 여부를 최종적으로 판단하는데 도움을 주고 해당 지정권
자의 업무를 경감하려는 데 있다(법제처 2009. 11. 27. 회신 09-0358 해석례 참조)고 할 것입니다.
그렇다면, 실시계획 인가신청서를 시장ㆍ군수 또는 구청장을 거치도록 하는 것은 「도시개발법」 제17조제3항에서 실시계획을 인가하는 경우에 사전에 의견을 청취하여야 한다는 지정권자의 의무사항과도 관련된 것으로 볼 수 있는 점, 경유기관인 시장ㆍ군수 또는 구청장이 검토 지연을 이유로 지정권자에게 실시계획 인가신청서 등 서류 제출을 지연하는 경우 같은 법 제10조제1항제1호에 따른 신청 기간을 준수하지 못한 불이익을 사업시행자에게 전가할 수는 없다는 점, 실시계획 인가신청서 제출의무를 이행한 사업시행자를 보호하기 위하여 「국세기본법」 제62조제2항과 같이 청구기간 준수를 인정하는 명문의 규정은 없으나 사업시행자가 경유기관인 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 실시계획 인가신청서를 제출하였다면 같은 법 제10조제1항제1호의 신청기간 준수의 이익을 부여하는 것이 합리적인 점 등에 비추어 볼 때, 사업시행자가 실시계획 인가신청서를 경유기관인 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하였을 때 지정권자에게 제출한 것으로 보아야 할 것입니다.
그러나, 지방자치단체인 시가 사업시행자인 경우 사업시행자의 지위와 경유기관의 지위가 개념적으로는 구분된다고 하
더라도 양 지위는 사실상 같은 행정기관인 시장이 겸하는 것이므로 민간 사업시행자의 경우와 동일시할 수는 없다고 할 것인바, 만약 이와 같은 경우를 민간 사업시행자와 같이 본다면, 사업시행자의 지위에서 실시계획 인가신청서를 제출하게 되는 경우 경유기관으로서의 지위에서 아무리 장기간을 지체하더라도 법률에서 정한 기간을 충족하게 되고 이는 일정한 기간을 정함으로써 조기에 사업추진여부를 결정하도록 하려는 법률의 취지에 부합되지 않는다고 할 것입니다.
더욱이, 지방자치단체인 시가 사업시행자인 경우 시장의 보조기관인 개발담당부서가 실시계획 인가신청서를 같은 시장의 다른 보조기관인 검토담당부서에 제출하였더라도 의사결정은 같은 시장이 하는 것이므로 모두 내부적 의사결정에 불과하다고 할 것이므로 「도시개발법」 제10조제1항제1호의 신청기간 준수의 이익을 부여할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체인 시가 사업시행자인 경우 해당 시장의 보조기관인 개발담당부서가 같은 시장의 다른 보조기관인 검토담당부서에 실시계획 인가신청서를 제출하는 것은 「도시개발법」 제10조제1항제1호에 따라 지정권자인 도지사에게 실시계획의 인가를 신청한 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.