가. 질의 가, 질의 나 및 질의 다의 공통사항
법률 제10389호 폐기물관리법 일부개정법률(이하 “개정 「폐기물관리법」”이라 함) 제25조제5항제5호부터 제7호까지에서는 폐기물 중간재활용업, 폐기물 최종재활용업, 폐기물 종합재활용업을 폐기물처리업의 종류로 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제2조제3항에서는 법 시행 당시 구 「폐기물관리법」(법률 제10389호 폐기물관리법 일부개정법률로 개정되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제46조제1항제1호부터 제6호까지 및 제8호의 어느 하나에 따라 폐기물 재활용 신고를 한 자는 개정 「폐기물관리법」 제25조제5항제5호부터 제7호까지의 어느 하나의 개정규정에 해당하는 폐기물 재활용업의 허가를 받은 것으로 보되(같은 항 본문), 법 시행 후 2년 이내에 제25조제3항에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 제25조제11항에 따른 변경허가를 받도록 규정하고 있으며(같은 항 단서), 구 「폐기물관리법」 제46조제1항제1호부터 제6호까지 및 제8호에서는 다른 사람의 사업장폐기물을 재활용하는 자로서 「산업표준화법」 제15조에 따라 인증받은 제품을 제조하는 자 등은 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」(이하 “자원재활용법”이라 함) 제12조제2항에서는 환경부장관과 회수ㆍ재활용에 관한 자발적 협약을 체결하고 이를 이행한 제조업자 또는 수입업자가 제조 또는 수입한 제품ㆍ재료ㆍ용기에 대해서는 폐기물 처리에 드는 비용을 부과하지 않는다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조제2항제2호가목에서는 「폐기물관리법」 제25조제5항제5호부터 제7호까지의 규정에 따른 폐기물 재활용업의 허가를 받은 자에게 폐기물을 위탁하여 처리한 경우 그 회수ㆍ재활용량에 비례한 금액을 재활용의무를 이행하기 위한 분담금에서 공제하도록 규정하고 있는바,
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 개정 「폐기물관리법」 부칙 제2조제3항 본문에 해당하여 폐기물 재활용업의 허가를 받은 것으로 보는 자가 경과조치 기간 만료 후 변경허가를 받았다면, 해당 업자를 변경허가 전 기간 동안 허가받은 폐기물 재활용업자로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정ㆍ개정되는 것이므로 그 시행 후의 현상에 대하여 적용되는 것이나 법률이 개정되는 경우 구 법률과 신 법률의 적용상 혼란을 방지하기 위하여 신법 조항이 어떤 사람 또는 사항에 대하여 적용되는지 적용관계를 규정하는 적용례 또는 법률이 개정되어 새로운 법질서가 마련된 경우에 제도의 변화와 법적 안정성을 조화시키기 위하여 일정한 사람이나 사항에 대하여 구법의 규정을 적용하도록 하는 경과조치를 두는 것입니다(법제처 2010. 12. 23. 회신 10-0423 해석례 참조). 특히, 종래에 있던 인허가 제도 등의 내용을 변경하는 경우에는 기존 법률에 따라 권리나 지위를 확보한 사람이나 사항에 대하여 그 권리나 지위를 인정하면서 새로운 법질서에 맞추어 나가도록 하기 위하여 구 법률에 따라 인허가를 받은 자에 대하여 새 법률에서도 그 지위를 잠정적 또는 항구적으로 유효한 것으로 인정하거나 일정한 유예기간을 두어 새 법률에 따른 요건을 갖추도록 하는 규정을 둘 필요가 있습니다.
그런데 개정 「폐기물관리법」 부칙 제2조제3항 본문에서는 경과조치 기간까지만 기존의 신고자를 개정된 법률에 따른 허가자로 보면서 같은 항 단서에서 해당 기간 내에 변경허가를 받도록 하고 있습니다. 이는 경과조치 기간까지 변경허가를 받지 않는 것을 해제조건으로 하여 경과조치 기간 동안 개정 「폐기물관리법」에 따른 폐기물 재활용업 허가를 의제하는 효과를 부여한 것으로서, 경과조치 기간이 만료된 후에 개정 「폐기물관리법」 부칙 제2조제3항 단서에 따른 의무를 이행하지 않는다면 개정된 법률 규정이 적용되어 허가가 실효되는 것으로 보아야 할 것입니다.
또한, 개정 「폐기물관리법」 제25조는 허가 대상인 재활용 전문 중간처리업과 신고 대상인 재활용 신고자를 허가 대상인 폐기물 재활용업으로 통합하여 폐기물 재활용업을 모두 허가 대상으로 함으로써 폐기물 재활용업에 대한 관리를 강화하기 위해 개정되었습니다(개정 「폐기물관리법」 제안이유 및 주요내용 참조). 이러한 입법 취지를 고려할 때, 구 「폐기물관리법」에 따른 신고자를 허가자로 보는 것은 어디까지나 법률 개정 과정의 한시적 조치로 보아야 할 것이고, 경과조치 기간이 끝나기 전까지 개정된 규정에 맞는 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 변경허가를 받아야만 적법한 폐기물 재활용업자라 할 수 있을 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개정 「폐기물관리법」 부칙 제2조제3항 본문에 해당하여 폐기물 재활용업의 허가를 받은 것으로 보는 자가 경과조치 기간 만료 후 변경허가를 받은 경우, 해당 업자는 변경허가 전 기간 동안 허가받은 폐기물 재활용업자로 볼 수 없습니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 경과조치 기간이 만료되기 전에 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖춘 상태에서 경과조치 기간 만료 후 변경허가를 받은 폐기물 재활용업자가 변경허가 전 기간 동안에 한 재활용 실적을 자원절약법 제12조제2항제2호에 따른 제조업자 또는 수입업자의 자발적 협약 이행 실적이나 같은 법 제16조에 따른 재활용의무생산자의 재활용의무 이행 실적으로 인정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 자원절약법 제12조제2항제2호에서 자발적 협약을 체결하고 이행한 경우 폐기물부담금을 면제해주는 것은 폐플라스틱의 부담금 요율이 높아 플라스틱산업의 경제적 부담이 가중되고 산업활동이 위축되고 있어서 자발적 협약을 체결하고 이행한 제조업자 또는 수입업자가 제조 또는 수입한 제품ㆍ재료ㆍ용기 등을 폐기물부담금의 부과대상에서 제외함으로써 기업의 부담을 경감하고 재활용을 활성화하기 위한 취지입니다(법률 제11262호 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 일부개정법률 개정이유 참조).
또한, 자원절약법 제16조는 재활용 가능 자원이 원활하게 공급될 수 있도록 하기 위한 것이고(법률 제11788호 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 일부개정법률 개정이유 참조), 같은 조 제2항에서 폐기물을 위탁하여 처리한 재활용의무생산자의 분담금을 공제하는 것은 재활용의무생산자의 재활용 의무 이행의 현실성을 담보하기 위한 방법이라고 할 것입니다(2013. 4. 국회 환경노동위원회 심사보고서 참조).
이러한 법률의 취지를 고려해 볼 때, 경과조치 기간 동안 변경허가를 받지 않은 무허가 폐기물 재활용업자라 할지라도 경과조치 기간이 만료되기 전에 이미 변경된 요건을 충족하고 있었다면, 그 재활용의 과정 등 실질에 있어서는 허가받은 폐기물 재활용업자와 차이가 없다고 할 것입니다. 그렇다면 이러한 폐기물 재활용업자의 재활용은 폐기물의 친환경적인 처리라는 「폐기물관리법」의 목적(제1조)에 위배되는 행위라 하기 어렵고, 「폐기물관리법」에 허가받지 않은 폐기물 재활용업자의 행위의 효력과 관련된 별도의 규정이 있는 것도 아니므로, 그 재활용 실적을 인정하는 것이 기업의 재활용을 촉진하고자 하는 자원재활용법의 취지에도 부합한다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 경과조치 기간이 만료되기 전에 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖춘 상태에서 경과조치 기간 만료 후 변경허가를 받은 폐기물 재활용업자가 변경허가 전 기간 동안에 한 재활용 실적은 자원절약법 제12조제2항제2호에 따른 제조업자 또는 수입업자의 자발적 협약 이행 실적이나 같은 법 제16조에 따른 재활용의무생산자의 재활용의무 이행 실적으로 인정할 수 있습니다.
라. 질의 다에 대하여
이 사안은 경과조치 기간이 만료된 후 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 변경허가를 받은 폐기물 재활용업자가 변경허가 전 기간 동안에 한 재활용 실적을 자원절약법 제12조제2항제2호에 따른 제조업자 또는 수입업자의 자발적 협약 이행 실적이나 같은 법 제16조에 따른 재활용의무생산자의 재활용의무 이행 실적으로 인정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「폐기물관리법」 제25조에서는 폐기물의 재활용을 업으로 하려는 자는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관 또는 시ㆍ도지사에게 제출하여 적합 여부를 통보받아야 하고, 적합통보를 받은 날부터 2년 이내에 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 환경부장관 또는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고, 「폐기물관리법」 제13조에서는 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 같은 법 시행령에서 정하는 기준과 방법을 따라야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제13조의2에서는 누구든지 폐기물을 재활용하려는 자는 같은 조에서 정하는 용도나 방법을 따라야 한다고 규정하고 있습니다.
이러한 규정들은 「폐기물관리법」의 입법 취지에 따라 폐기물의 처리과정에서 그 양과 유해성(有害性)을 줄이도록 하는 등 폐기물이 환경보전과 국민건강보호에 적합하게 처리되도록 하여(제3조의2) 국민생활의 질적 향상에 이바지 하려는 것(제1조)으로 볼 수 있습니다. 이에 따라 「폐기물관리법」에서는 폐기물 재활용 등 폐기물 처리업을 하려는 자에게 여러 가지 요건과 절차를 요구하는 것이고, 그 방법 또한 같은 법에 따라 엄격하게 제한하고 있는 것입니다. 그렇기 때문에 자원절약법 제16조에서는 「폐기물관리법」 제25조제5항제5호부터 제7호까지의 규정에 따른 폐기물 재활용업의 허가를 받은 자에게 위탁하여 폐기물을 회수ㆍ재활용하도록 명문의 규정을 두고 있는 것이고, 자발적 협약 제도도 이와 같은 맥락에서 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 「폐기물관리법」에 따른 허가를 받은 자로 볼 수도 없으면서 같은 법에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추지도 못한 자는 「폐기물관리법」에 따라 폐기물을 적정하게 처리할 수 없다고 보아야 할 것이고, 자원절약법 제12조 및 제16조의 입법 취지가 재활용의 활성화에 있다 하더라도 법령상 정당하지 않은 폐기물 재활용까지 재활용 실적으로 인정하는 「폐기물관리법」의 입법 목적에 위배되어 허용되기 어렵다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 경과조치 기간이 만료된 후 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 변경허가를 받은 폐기물 재활용업자가 변경허가 전 기간 동안에 한 재활용 실적은 자원절약법 제12조제2항제2호에 따른 제조업자 또는 수입업자의 자발적 협약 이행 실적이나 같은 법 제16조에 따른 재활용의무생산자의 재활용의무 이행 실적으로 인정할 수 없습니다.