「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 원칙적으로 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하면서 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 제5호마목2)에서는 허가 대상 건축물의 하나로 마을 공동작업장을 규정하면서, 그 설치범위를 지방자치단체가 설치하거나 마을 공동으로 설치하는 경우로 한정하고 있습니다.
그리고, 개발제한구역법 제13조에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법령의 개정ㆍ폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 개발제한구역법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제23조제2항 각 호에서는 건축의 허가 범위로 재축, 개축, 대수선 및 증축을 규정하고 있습니다.
한편, 개발제한구역법 제12조제1항제8호에서는 “개발제한구역법 제12조제1항제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생
활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위”를 개발제한구역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위의 하나로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제18조제1항제4호에서는 개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물을 같은 호 각 목(가목부터 라목까지)의 시설(「건축법 시행령」 별표 1 제3호에 따른 제1종 근린생활시설 등을 말하며, 이하 “근린생활시설등”이라 함)로 용도변경하는 행위를 규정하고 있는바,
이 사안은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호마목2)에 따라 개발제한구역에서 허가를 받아 마을 공동으로 설치한 마을 공동작업장의 소유권이 개인에게 이전된 경우, 그 마을 공동작업장을 개발제한구역에서 용도변경이 가능한 건축물에 관하여 규정하고 있는 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호의 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에서는 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”을 근린생활시설등으로 용도변경할 수 있도록 규정하고 있는바, 여기에서 “공장”은 개발제한구역에서는 어떠한 경우에도 설치할 수 없는 대표적인 건축물이고, 또한 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호의 요건에 해당하는 건축물은 같은 호
다목에 따라 “박물관”, “미술관”, “종교시설”과 같이 개발제한구역에서 설치할 수 없는 건축물로도 변경할 수 있도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호는 공장과 같이 개발제한구역에서 적합하지 아니하게 된 기존 건축물을 근린생활시설등과 같이 개발제한구역의 지정 목적에 보다 부합하는 건축물로 변경하는 것을 유도하려는 취지에서 특별히 규정된 것으로 보아야 할 것입니다.
또한, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에 따른 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”은 그 문언상 개발제한구역법 제13조에서 규정하고 있는 건축물과 같이 현행 법령상 신축이 절대적으로 금지된 건축물을 의미하는 것으로 이해되고, 개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따른 건축물과 같이 특정한 사람이나 일정 규모 이하의 시설로서 허가를 받은 경우 신축이 가능한 건축물까지 여기에 포함되는 것으로 보기는 어렵습니다.
한편, 개발제한구역에서 마을 공동으로 설치한 마을 공동작업장의 소유권이 개인에게 이전된 경우, 해당 마을 공동작업장은 개인으로서는 설치할 수 없는 것이므로 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호의 “신축이 금지된 건축물”에 포함되고, 이에 따라 용도변경이 가능하다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나
그 의견에 따르면, 개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따라 근린생활시설등을 개인이 직접 신축할 수 없는 경우에도 소유권 이전 및 용도변경이라는 우회적인 절차를 거쳐 해당 건축물을 개인이 신축하는 것과 동일한 효과를 가져올 수 있는바, 이는 개발제한구역에서 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하여 도시의 무질서한 확산을 방지하려는 개발제한구역법의 입법 목적에 비추어 허용되어서는 아니될 것이라는 점에서 그와 같은 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역에서 허가를 받아 마을 공동으로 설치한 마을 공동작업장의 소유권이 개인에게 이전된 경우, 그 마을 공동작업장은 개발제한구역에서 용도변경이 가능한 건축물에 관하여 규정하고 있는 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호의 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”로 볼 수 없습니다.