가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「건축법」 제43조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제27조의2제1항에 따르면 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시화의 가능성이 크다고 인정하여 지정ㆍ공고하는 지역의 문화 및 집회시설 등의 건축물 중 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천제곱미터 이상인 건축물 등에는 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(空地: 공터) 또는 공개 공간(이하 “공개공지등”이라 함)을 설치하여야 합니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 해당하지 않는 인천광역시장이 「건축법」 제43조제1항제4호에 따라 도시화의 가능성이 크다고 인정하는 지역을 지정ㆍ공고할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언을 해석할 때에는 그 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석함을 원칙으로 하고, 그 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조), 「건축법」 제43조제1항제4호에서 도시화의 가능성이 크다고 인정하는 지역을 지정ㆍ공고하는 주체를 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ
군수ㆍ구청장으로 정하고 있으므로, 법 문언에 따라 인천광역시장은 같은 호에 따른 지정ㆍ공고의 권한이 없다고 할 것입니다.
한편, 「건축법」 제43조제1항제4호는 예시규정이고, 인천광역시장은 인천광역시 전체를 관할하므로 같은 호에 따른 지정ㆍ공고를 할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 행정행위는 권한을 가진 기관이 그 권한의 범위 내에서 하여야 하며, 권한을 가진 자와 그 범위는 법령에서 정하는 바에 따라야 하므로 법령에서 정하고 있지 않은 인천광역시장에게 지정ㆍ공고를 할 수 있는 권한이 부여되었다고 할 수는 없을 것이고, 인천광역시장이 공개공지등을 설치하여야 하는 지역을 지정하여야 하는 경우 해당 지역에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조 및 같은 법 시행령 제30조에 따라 용도지역을 지정하거나 용도지역을 세분함으로써 「건축법」 제43조제1항제1호부터 제3호까지를 적용하는 것은 별론으로 하더라도, 이와 별도로 광역시장이 같은 조 제4호에 따른 지정 행위의 주체로 명시되어 있지는 않으므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 인천광역시장은 「건축법」 제43조제1항제4호에 따라 도시화의 가능성이 크다고 인정하는 지역을 지정ㆍ공고할 수 없다고 할 것입니다.
다. 질의 나
에 대하여
이 사안은 인천광역시 남구청장이 인천광역시 남구, 서구, 부평구에 걸쳐 있는 국가산업단지인 한국수출산업단지(주안) 중 남구에 해당하는 지역에 대해서 「건축법」 제43조제1항제4호에 따라 도시화의 가능성이 크다고 인정하는 지역으로 지정ㆍ공고할 수 있는지, 아니면 해당 산업단지 전체를 대상으로만 지정ㆍ공고가 가능한지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「건축법」 제43조 및 같은 법 시행령 제27조의2에 따르면 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 도시화의 가능성이 크다고 인정하는 지역에 대해서는 공개공지등을 설치하여야 하는 지역으로 지정ㆍ공고할 수 있고, 그 밖에 지정ㆍ공고를 위한 다른 요건이나 제한 사항이 규정되어 있지 않으므로, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역 내에서의 같은 법 제43조제4호에 따른 지정ㆍ공고 행위에 대한 재량권을 가진다고 할 것입니다.
한편, 국가산업단지는 국토교통부장관이 지정한 일단(一團)의 지역이므로 인천광역시 남구청장이 남구에 해당하는 지역만 따로 도시화의 가능성이 크다고 인정하는 지역으로 지정ㆍ공고를 할 수는 없다는 의견이 있을 수 있으나, 이와 같이 해석할 경우 광역자치단체에 설치된 국가산업단지의 경우 군수ㆍ구청장 간에 합의가 이루어지지 않으면 공개공지등의 확보가 어려워
지는 문제가 발생할 수 있고,
「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제2조제7호의2ㆍ제8호 및 제6조에 따르면 국가산업단지는 공장, 지식산업 관련 시설, 문화산업 관련 시설 등의 시설과 이와 관련된 교육ㆍ연구ㆍ업무ㆍ지원ㆍ정보처리ㆍ유통 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정ㆍ개발되는 일단의 토지인 산업단지 중 국토교통부장관이 지정한 산업단지로, 「건축법」 제43조제4호에 따라 도시화의 가능성이 큰 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 공개공지등을 확보하도록 하는 것과는 그 입법 목적이 다르고, 산업입지법에서 국가산업단지의 일부에 대해서만 다른 법령을 적용하는 것을 제한하고 있지도 않은바, 국가산업단지로 지정되었다는 이유로 지방자치단체의 장이 관할 내의 지역에 대하여 도시화 가능성이 크다고 인정하는 지역으로 지정ㆍ공고하는 것이 제한된다고 말하기는 어렵다고 할 것이어서 그와 같은 의견은 타당하지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 인천광역시 남구청장은 인천광역시 남구, 서구, 부평구에 걸쳐 있는 국가산업단지인 한국수출산업단지(주안) 중 남구에 해당하는 지역에 대해서 「건축법」 제43조제1항제4호에 따라 도시화의 가능성이 크다고 인정하는 지역으로 지정ㆍ공고할 수 있다고 할 것
입니다.