「유료도로법」 제4조제1항 및 제2항에서 도로관리청이 도로를 신설 또는 개축하여 그 도로를 통행하는 자로부터 통행료를 받을 수 있도록 유료도로의 요건을 정하면서 같은 조 제3항 본문에서는 제16조제4항에 따라 산정한 통행료의 수납기간에 납부될 것으로 예상되는 통행료 총액이 해당 유료도로의 신설ㆍ개축ㆍ유지ㆍ수선 또는 그 밖의 관리에 필요한 비용의 원리금 총액(이하 “건설유지비 총액”이라 함)에 미치지 못하는 경우에는 그 도로를 유료도로로 신설 또는 개축할 수 없다고 규정하여 “건설유지비 총액”의 개념을 정하고 있고, 같은 법 제16조제4항에서 건설유지비 총액 산정기준을 대통령령으로 위임함에 따라 같은 법 시행령 제10조제2항에 따르면 유료도로의 건설유지비 총액은 도로설계비(제1호), 도로공사비(제2호), 토지 등의 보상비(제3호), 그 밖의 유료도로의 건설ㆍ유지관리에 필요한 비용(제4호)을 합산한 금액을 말한다고 규정되어 있습니다.
한편, 「유료도로법」 제6조에서는 도로관리청이 아닌 자(이하 “비도로관리청”이라 함)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도로관리청의 허가를 받아 스스로의 부담으로 제4조제1항 또는 제2항의 요건에 해당하는 도로를 신설 또는 개축하여 통행료를 받을 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제17조제1항에 따르면
비도로관리청(유료도로관리청으로부터 유료도로관리권을 매입한 자를 포함함)은 해당 유료도로의 건설유지비 총액, 통행료 외에 그 유료도로에 관한 수익, 통행료 수납기간 및 수익률 등을 고려하여 통행료를 정하도록 규정하고 있는바, 이 사안에서는 비도로관리청인 갑이 A 유료도로를 신설하고자 건설유지비 총액을 산정함에 있어, 「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 따른 민간투자사업으로 건설된 B 유료도로의 실시협약에서 경쟁노선이 신설될 경우 을이 그 통행료 감소에 따른 손실을 부담하도록 정하고 있음에 따라 B 유료도로의 통행료 손실보전금을 갑이 대신 부담할 경우에, 그 손실보전금을 「유료도로법 시행령」 제10조제2항제4호에 따른 “그 밖의 유료도로의 건설ㆍ유지관리에 필요한 비용”으로 보아 유료도로 A의 건설유지비 총액에 포함할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 「유료도로법」 제17조제1항에 따르면 비도로관리청이 통행료를 결정하려면 해당 유료도로의 건설유지비 총액을 고려하여야 하는데, “건설유지비 총액”이란 같은 법 제4조제3항 본문에서 “해당 유료도로의 신설ㆍ개축ㆍ유지ㆍ수선 또는 그 밖의 관리에 필요한 비용의 원리금 총액”으로 규정되어 있는바, 문언상 특별한 사정이 없는 한 통상적으로 건설유지비 총액은 “해당 유료도로”와 사회통념상 관련성
을 인정할 수 있는 건설ㆍ유지관리의 비용으로 봐야 하는 것입니다.
그런데, 이 사안과 같이 을이 B 유료도로의 건설 당시에 체결한 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제24조에 따른 실시협약에 경쟁노선의 신설로 인한 통행료 손실을 보전하기로 하는 내용으로 인하여, 갑이 A 유료도로를 신설하려면 을은 B 유료도로의 손실보전금을 부담하여야 하고, 이에 따라 을과 갑과의 관계에서 갑이 이를 부담하기로 하였더라도, 이러한 통행료 손실의 보전 문제는 통상의 도로 건설에 수반되는 비용이 아니라 위 실시협약을 체결함에 따른 예외적인 결과로서 A 유료도로의 건설에 필요한 직접적인 비용으로 볼 수 없으므로, 이를 「유료도로법 시행령」 제10조제2항제4호의 “그 밖의 유료도로의 건설ㆍ유지관리에 필요한 비용”으로 볼 수 없을 것입니다.
한편, 비도로관리청에 의한 통행료의 결정 및 기준을 정하고 있는 「유료도로법」 제17조제1항에서 비도로관리청은 해당 유료도로의 건설유지비 총액, 통행료 외에 그 유료도로에 관한 수익, 통행료 수납기간 및 수익률 등을 고려하여 통행료를 정하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 같은 법 제16조에 따른 유료도로관리청에 의한 통행료 결정의 경우에는 통행료 총액이 해당 유료도로의 건설유지비 총액을 초과할 수 없는 것과는 달
리 비도로관리청에 의한 통행료 결정은 건설유지비 총액 외에 적정한 수익률을 고려하도록 규정하고 있는바,
비도로관리청인 갑이 스스로의 부담으로 같은 법 제6조에 따라 A 유료도로를 신설하면서, 「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 따른 민간투자사업으로 건설된 유료도로 B의 실시협약에 따라 을이 부담하도록 되어 있는 유료도로 B의 통행료 손실보전금을 갑이 부담하여만 A 유료도로를 건설할 수 있는 상황에서, 그 손실보전금을 A 유료도로의 건설유지비 총액에 포함시킬 수 있다고 한다면, 갑 또는 을이 부담하여야 할 손실보전금을 A 유료도로의 이용자에게 전가시키는 결과가 되어 부당하다 할 것입니다.
따라서, 「유료도로법」 제6조에 따라 비도로관리청인 갑이 A 유료도로를 신설하고자 같은 법 시행령 제10조제2항에 따라 건설유지비 총액을 산정함에 있어, 을이 「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 따른 민간투자사업으로 B 유료도로를 건설하면서 사업시행자와 체결한 실시협약에서 경쟁노선의 신설 등으로 인한 통행료 손실이 발생한 경우 을이 이를 보전한다고 한 경우에, B 유료도로의 통행료 손실보전금을 갑이 대신 부담하기 위하여 해당 손실보전금을 A 유료도로의 건설유지비 총액에 포함할 수 없다고 할 것입니다.