「산지관리법」 제21조제1항제1호에 따르면 산지전용허가를 받은 자가 산지전용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우에는 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 산림청장등의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임을 받아 「산지관리법 시행령」 제26조제1항제2호나목에서 “대통령령으로 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우”란 시설물의 설치외의 목적으로 산지전용허가를 받은 자가 같은 법 제39조제3항의 규정에 따라 복구의무가 면제된 경우에는 그 면제를 받은 날부터 5년 이내에 해당 목적사업의 업종을 변경하려는 경우를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제26조제5항제2호에 따르면 산지전용허가에 따른 용도변경의 경우에는 같은 법 제18조에 따른 산지전용허가기준에 적합한 경우에만 용도변경을 승인하도록 규정하고 있습니다.
그런데, 용도변경 승인 대상은 보전산지이든 준보전산지이든 「산지관리법」 제21조제1항제1호에서는 “다른 목적”으로 사용하는 경우로, 같은 법 시행령 제26조제1항제2호에서는 “목적사업의 업종”을 변경하려는 경우로 각각 규정하고 있을 뿐 “다른 목적” 또는 “업종”의 의미가 무엇인지에 대해서는 규정하고 있지 않는바, 준보전산지의 경우 보전
산지와는 달리 산지전용허가 시 「산지관리법」 제10조와 제12조에 따른 행위제한 사항을 적용받지 않으므로 용도의 제한이 없어, 이 사안과 같이 「산지관리법」에 따라 허가를 받아 준보전산지를 전용하여 시설물은 설치하지 않고 과수원으로 사용하다가 산지복구의무를 면제받은 날부터 5년 이내에 그 토지에 양계업(養鷄業)을 하기 위해 축산시설을 설치하려는 경우가 「산지관리법」 제21조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제26조제1항제2호에 따른 용도변경 승인 대상인지 문제될 수 있습니다.
먼저, 「산지관리법」 제21조에 따른 용도변경 승인제도의 연혁 및 취지를 살펴보면, 산지전용ㆍ산지일시사용은 일정한 용도로만 허가받거나 신고할 수 있는데, 일단 허가ㆍ신고 후 임야가 다른 지목으로 전환된 후에는 「산지관리법」의 적용을 받지 않게 되므로 이를 기화로 원래 산지전용ㆍ산지일시사용이 허용되지 않는 다른 용도로 다시 사용하는 사례가 발생할 수 있어, 이를 방지하기 위하여 처음에는 보전산지에 한하여 구 「산림법」(1994. 12. 22. 법률 제4816호로 일부개정되어 1995. 6. 23. 시행된 것을 말함)에서 용도변경 승인제도를 도입하였다가〔산림법중개정법률안 심사보고서(1994. 12. 국회 농림수산위원회) 참조〕, 산지의 난개발로 토지이용 질서가 문란해지자
2002. 12. 30. 「산지관리법」을 제정하면서 용도변경 승인 제도를 준보전산지를 포함한 전체 산지로 확대한바, 이러한 점을 볼 때 준보전산지는 보전산지와 달리 용도의 제한이 없다는 이유만으로 용도변경 승인을 받을 필요가 없다는 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.
또한, 산지전용허가에 따른 용도변경 승인 기준인 「산지관리법」 제18조제1항제1호부터 제8호까지의 규정 중 제5호부터 제8호까지의 기준은 준보전산지에 대해서도 적용되는 점, 「산지관리법 시행규칙」 제23조제1항제3호에 따르면 용도변경으로 인하여 토사유출ㆍ폐수배출ㆍ악취발생 등이 우려되는 경우 용도변경 신청서에 피해방지시설의 설치계획 등이 포함된 피해방지계획서를 첨부하여야 하는 점, 특히 이 사안의 경우는 애초 시설물 설치 없이 과수원을 조성할 목적으로 산지를 전용한 후 그 토지에 양계업을 위한 축산시설을 설치하는 경우로서 없던 시설물을 새로 설치하는 것이고, 과수원에서 과실 작물을 재배하는 것과 양계업을 하기 위해 축산시설을 건축하는 것은 토지의 사용 목적을 달리하는 것으로 보아야 한다는 점 등을 종합하여 볼 때, 이는 목적사업의 업종의 변경에 해당한다고 볼 수 있다 할 것입니다.
따라서, 「산지관리법」에 따라 허가를 받아 준보전산지를 전용하여 시설물은 설치하지
않고 과수원으로 사용하다가 산지 복구의무를 면제받은 날부터 5년 이내에 그 토지에 양계업을 하기 위해 축산시설을 설치하려는 경우는 「산지관리법」 제21조 및 같은 법 시행령 제26조제1항제2호에 따른 용도변경 승인 대상에 해당한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
「산지관리법」 제21조제1항제1호과 같은 법 시행령 제26조제1항제2호에 따르면 시설물의 설치외의 목적으로 산지전용허가를 받은 자가 해당 목적사업의 업종을 변경하려는 경우 산림청장등으로부터 용도변경의 승인을 받도록 규정하고 있으나, 목적사업의 업종이 변경되는 경우에 대한 판단기준이 없어 법령집행 및 해석상 다툼이 있을 수 있으므로 이에 대한 명확한 입법적 조치가 필요하다 할 것입니다.