「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제2조제8호·제9호에 따르면 산업단지개발사업이란 국가산업단지 등 산업단지를 조성하기 위하여 시행하는 용지조성사업 및 건축사업(가목), 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ궤도ㆍ운하ㆍ유수지(溜水池) 및 저수지 건설사업(바목), 하수도ㆍ폐기물처리시설, 그 밖의 환경오염방지시설 사업(아목) 등을 말하고, 같은 법 제6조제1항 및 제17조제1항에 따르면 국토교통부장관이 지정하는 국가산업단지의 사업시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가산업단지개발실시계획을 작성하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 하며, 같은 법 제21조제1항에 따르면 산업단지지정권자가 국가산업단지개발사업실시계획 등을 승인한 때에는 「공유재산 및 물품 관리법」 제11조 및 제20조에 따른 행정재산의 용도폐지 및 사용·수익허가(제18호) 등이 의제됩니다.
산업입지법 제16조제1항제1호, 제26조제1항·제8항 및 같은 법 시행령 제24조의4에 따르면 국가, 지방자치단체, 공기업 등인 사업시행자가 산업단지개발사업의 시행으로 새로 도로, 하수도 등 공공시설(산업입지법 시행령 제24조의4에 따른 공공시설을 말하며, 이하 같음)을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리
법」에도 불구하고 기존의 공공시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되는바, 이 사안의 경우는 공기업인 사업시행자가 지방자치단체 소유의 하수도시설(산업입지법 시행령 제24조의4제9호의 하수도시설을 말함, 이하 같음)에 같은 종류의 하수도시설이 아닌 도로(산업입지법 시행령 제24조의4제1호의 도로를 말함, 이하 같음)를 신설하는 경우도 산업입지법 제26조제1항에서의 “기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우”에 해당하는지의 문제입니다.
먼저, 산업입지법 제26조의 연혁을 살펴보면, 산업입지법이 제정되기 전에 구 「산업기지개발촉진법」(1975. 12. 31. 법률 제2849호로 개정ㆍ시행된 것으로, 이하 “구 산업기지개발촉진법”이라 함) 제21조의5에서 공공시설 및 토지 등의 귀속에 관한 사항을 신설하면서 행정청이 아닌 사업시행자가 기존의 공공시설을 무상으로 양도받으려면 종래 공공시설의 “기능이 대체되어 용도가 폐지”될 것을 요구하고 있는 반면(제2항), 행정청인 사업시행자가 기존의 공공시설을 무상으로 귀속 받으려면 “기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우”라고 하여(제1항) 행정청인 사업시행자인 경우에는 행정청이 아닌 사업시행자인 경우와
달리 “기능이 대체”될 것을 요구하고 있지 아니하다가,
구 「산업입지및개발에관한법률」(1990. 1. 13. 법률 제4216호로 제정되어 1991. 1. 14. 시행된 것으로, 이하 “구 산업입지법”이라 함)이 제정되면서 제26조제1항에서는 구 산업기지개발촉진법 제21조의5제1항의 “행정청인 사업시행자”를 “국가·지방자치단체 또는 대통령령이 정하는 정부투자기관·지방공기업 기타 다른 법률에 의하여, 공업단지개발사업을 시행할 수 있는 자”로 변경하고 기존 공공시설의 사업시행자로의 무상귀속 요건인 “기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우”는 그대로 유지한 반면, 같은 조 제2항에서는 국가·지방자치단체 등이 아닌 사업시행자의 경우 구 산업기지개발촉진법 제21조의5제2항에서 규정하였던 기존의 공공시설과 새로운 공공시설 간의 기능 대체성을 요구하지 아니하고 단지 공업단지개발사업의 시행으로 공공시설 등의 용도가 폐지될 것만을 규정하였습니다.
그렇다면, 구 산업기지개발촉진법에서 “대체”와 “기능의 대체”를 구별하여 사용하고 있었던 점, 산업입지법 제26조제1항에서는 “대체”로만 규정되어 있음에도 이를 기능의 대체로 한정하거나 같은 종류의 공공시설로 제한할 근거가 없는 점, “대체”는 통상 다른 것으로 대신하는 것을 의미하는데 기
존의 공공시설을 다른 종류의 공공시설로 바꾼다고 하여 “대체”의 문언적 한계를 벗어난다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 산업입지법 제26조제1항에서의 “대체”는 같은 법 시행령 제24조의4에 따른 공공시설 간의 대체, 즉 이 사안에서의 하수도시설이 도로로 대체되는 경우가 포함된다고 할 것입니다.
다음으로, 이 사안과 같이 지방자치단체 소유의 하수도시설에 공기업인 사업시행자가 설치하는 도로는 준공인가 시 산업입지법 제26조제1항·제4항에 따라 해당 지방자치단체에 무상으로 귀속되는데, 만약 지방자치단체에 무상으로 귀속되는 도로를 새롭게 설치하기 위하여 국가·지방자치단체·공기업 등인 사업시행자로 하여금 하수도시설을 해당 지방자치단체로부터 유상으로 매입하도록 한다면, 국가·지방자치단체·공기업 등이 아닌 사업시행자에게는 같은 법 제26조제2항에서 같은 종류의 공공시설 간의 대체를 요건으로 하지 않는 것과 비교하여 형평에 반한다 할 것입니다.
또한, 산업입지법 제2조제7호의2 및 제8호에 따르면 산업단지란 공장, 지식산업 관련 시설, 문화산업 관련 시설, 정보통신산업 관련 시설 등과, 이와 관련된 교육·연구·업무·지원·정보처리·유통 시설 및 이들 시설의 기능 향상을 위하여 주거·문화·환경·공원녹지·의료·관광·체육·복지 시설 등을
집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단(一團)의 토지이고, 이러한 산업단지로 지정된 토지 등은 첨단과학기술산업 육성 등 산업단지 지정 목적에 따라 종전 토지 등의 용도와 다른 용도로 변경될 여지가 많으며, 그렇다면 산업단지 및 산업단지개발사업의 목적상 기존의 공공시설과 다른 종류의 공공시설을 설치할 필요성도 인정될 수 있는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 산업입지법 제26조제1항에 따라 사업시행자에게 기존의 공공시설이 무상으로 귀속되는 경우가 기존의 공공시설과 같은 종류의 공공시설을 새로 설치한 경우에 한정하는 것으로 보기는 어렵다 할 것입니다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2007다36209판결 참조).
따라서, 공기업인 사업시행자가 지방자치단체 소유의 하수도시설에 도로를 신설하는 경우도 산업입지법 제26조제1항의 “기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우”에 해당한다고 할 것입니다.