「관광진흥법」 제3조제1항제2호 및 제15조제1항·제3항에 따르면 호텔업 등 관광숙박업을 경영하려는 자는 제4조제1항에 따른 등록을 하기 전에 그 사업에 대한 사업계획을 작성하여 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함. 이하 같음)의 승인을 받아야 하고, 사업계획의 승인 기준·절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하며, 같은 법 제16조제5항 및 같은 법 시행령 제14조에 따르면 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설(이하 “관광숙박시설등”이라 함)로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에 따라 지정된 상업지역, 주거지역 등 용도지역의 시설에 대하여는 용도지역에서의 건축물의 종류·용도 등을 제한하고 있는 국토계획법 제76조제1항을 적용하지 아니하나, 주거지역(일반주거지역 및 준주거지역)에서는 주거환경의 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사업계획승인기준에 맞는 경우에 한합니다.
이에 따라, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목에서는 사업계획의 승인기준 중 하나로 일반주거지역의 관광숙박시설등은 주거환경을 보호하기 위하여 건축물 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 그 건물의 채광을 위하여 설치하는 창이나 문이 향하는 방
향으로 인접된 대지의 경계선[대지와 대지 사이가 공원ㆍ광장ㆍ도로ㆍ하천이나 그 밖의 건축이 허용되지 아니하는 공지(空地)인 경우에는 그 인접된 대지의 반대편 경계선을 말함]까지의 수평거리의 두 배를 초과하지 아니하여야 한다고 규정하고 있는바, 일반주거지역 안의 오피스텔로 사용되는 건축물의 일부 층(예컨대, 1층부터 3층까지)을 호텔로 용도변경하여 관광숙박업을 경영하려는 경우에, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목에 따라 높이를 제한받는 “건축물 각 부분의 높이”는 관광숙박시설등이 있는 전체 건축물의 각 부분의 높이를 말하는지, 아니면 관광숙박시설등으로 사용되는 층까지의 각 부분의 높이를 말하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호의 규정은 「관광진흥법」 제16조제5항에서 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 일반법인 국토계획법 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등)제1항 및 같은 법 시행령 제71조(용도지역안에서의 건축제한)에 대한 특례를 규정하여 상업지역 외에 일반주거지역 및 준주거지역 등에 대해서도 관광숙박시설등을 설치할 수 있도록 하면서 일반주거지역 및 준주거지역의 경우에는 주거환경의 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사업계획 승인기준에 맞는 경우에 한정하도록 함에 따
라 그 위임을 받아 규정된 것으로, 관광숙박시설등에 대한 국토계획법의 제한에 대한 특례를 인정해 주되 관광숙박시설등이 쾌적한 주거환경을 훼손할 우려가 있기 때문에 최대한 주거환경을 보호하려는 입법목적을 가지고 있다고 할 것인바〔“관광진흥법중개정법률안”(1994. 6. 28. 정부제안, 의안번호 제140662호)에 대한 국회(교통위원회) 심사보고서 참조〕, 관광숙박시설등의 사업계획 승인기준 중 하나인 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목은 주변 주택 등의 채광이나 일조 등의 보호뿐만 아니라 일반주거지역에서 무분별하게 관광숙박시설등이 입지하여 쾌적한 주거환경을 훼손하지 않도록 주거환경 보호라는 관점에서 엄격히 해석하여야 할 것입니다.
그렇다면, 문언상 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목에서는 관광숙박시설등의 각 부분의 높이라고 규정하지 않고 “건축물” 각 부분의 높이라고 규정하고 있는 점에 비추어, “건축물 각 부분의 높이”는 관광숙박시설등이 있는 건축물 전체의 각 부분의 높이를 의미한다고 보는 것이 일반주거지역에서의 주거환경을 보호하려는 해당 규정의 목적 및 취지에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
한편, 외국관광객 수요에 비해 관광숙박시설등이 부족하여 이를 확충하기 위해 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호
나목의 건축물 각 부분의 높이는 관광숙박시설등으로 사용되는 부분까지의 높이만을 의미한다는 의견이 있을 수 있으나, 관광숙박시설등의 확충도 일반주거지역에서의 쾌적한 주거환경을 훼손하지 않는 범위에서로 제한되어야 하고, 동일한 건축물 안에서도 저층에는 관광숙박시설등이 가능하고 고층에는 관광숙박시설등이 불가능하다는 결과가 되는데, 이러한 결과가 일반주거지역에서 관광숙박시설등을 허용하되 주변 주택 등의 주거환경을 최대한 보호하려는 「관광진흥법」 제16조제5항 및 같은 법 시행령 제13조제1항제3호나목에 부합하는 것이라고 단정할 수 없으므로, 위와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 일반주거지역 안의 오피스텔로 사용되는 건축물의 일부 층을 호텔로 용도변경하여 관광숙박업을 경영하려는 경우에, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목에 따라 높이를 제한받는 “건축물 각 부분의 높이”는 관광숙박시설등이 있는 전체 건축물의 각 부분의 높이를 말합니다.
※ 법령정비의견
인접대지 경계선까지의 수평거리의 2배 이하의 높이인 건축물을 신축하여 관광숙박시설로 사용하던 중 해당 건축물을 인접대지 경계선까지의 수평거리 2배 이상의 높이로 증축한 후에 증축한 부분(인접대지 경계선까지의 수평거리 2배 이상의 높이 부분)을 오피스텔로 사
용하는 것이 허용된다면, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목의 “건축물 각 부분의 높이”를 관광숙박시설이 있는 전체 건축물의 각 부분의 높이라고 해석하는 것과 모순될 우려가 있으므로, 일반주거지역에서의 주거환경을 보호하기 위해 관광숙박시설등이 있는 건축물의 높이를 제한하고 있는 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목 등을 별도의 입법조치를 통해 명확히 할 필요가 있을 것임.