「산지관리법」 제19조제1항에 따르면 산지전용허가를 받으려는 자(같은 항 제1호), 산지일시사용허가를 받으려는 자(같은 항 제2호), 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받으려는 자(같은 항 제3호) 등의 경우에는 산지전용에 따른 대체산림자원조성비를 미리 내야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제19조의2 각 호(제1호부터 제8호까지)에서는 대체산림자원조성비를 환급하여야 하는 사유로서, 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받지 못한 경우(같은 조 제1호 및 제2호), 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 취소된 것으로 보게 되는 경우 또는 취소된 경우(같은 조 제3호 및 제5호) 등을 규정하고 있으며, 특히 제8호에서 “대체산림자원조성비를 낸 후 그 부과의 정정 등 대통령령으로 정하는 사유가 발생한 경우”를 규정함에 따라 같은 법 시행령 제25조의2제6항제3호에서는 “「산지관리법」 제42조에 따라 복구준공검사를 하기 전에 「산지관리법」 또는 다른 법률에 따라 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우”를 규정하고 있습니다.
한편, 「산지관리법」 제19조제5항에서는 국가나 지방자치단체가 공용 또는 공공용의 목적으로 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우(같은 항 제1호),
대통령령으로 정하는 중요 산업시설을 설치하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우(같은 항 제2호), 광물의 채굴 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하거나 대통령령으로 정하는 용도로 사용하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우(같은 항 제3호)에 산림청장등이 대통령령으로 정하는 바에 따라 대체산림자원조성비를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제23조 및 별표 5 제1호가목에서는 「도로법」에 따른 도로에 대한 대체산림자원조성비는 100퍼센트 감면하도록 규정하고 있습니다.
또한, 「산지관리법」 제14조에서는 산지전용허가의 변경허가를 규정하고 있고, 같은 법 제21조제1항제1호에 따르면 산지전용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우에는 산림청장등의 승인(이하 “용도변경의 승인”이라 함)을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제39조제1항제1호에 따르면 산지전용허가를 받은 자가 산지전용의 목적사업을 완료하였거나 그 산지전용기간이 만료된 경우 산지를 복구하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제42조제1항에 따르면 산림청장등은 복구의무자가 복구를 완료하면 복구준공검사를 하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안에서는 「산지
관리법」 제19조제1항제1호에 따라 대체산림자원조성비를 내고 산지전용허가를 받았으나 목적사업을 완료하지 못한 상황에서 허가기간이 만료되어 해당 산지를 복구하다가 복구준공검사를 받기 전에 해당 산지가 「도로법」에 따라 도로구역으로 결정ㆍ고시된 경우가 「산지관리법」 법 제19조의2제8호 및 같은 법 시행령 제25조의2제6항제3호에 따른 “복구준공검사를 하기 전에 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정”된 경우에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 대체산림자원조성비는 각종 개발사업의 시행 등으로 산지를 전용함에 따라 대기정화, 토사유출의 방지, 온실가스의 흡수 등 산지가 가지는 본연의 가치가 훼손되는 것을 보전하기 위하여 그 원인자에게 부담하게 하는 부담금으로서(법제처 2013. 4. 26. 회신 13-0101 회신례 참조), 이러한 부담금에 관한 법률의 해석은 그 부과요건 또는 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장 또는 축소해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니합니다(대법원 2002. 4. 12. 선고 2001두731 판결 등 참조).
살피건대, 「산지관리법」 제19조의2제8호 및 같은 법 시행령 제25조의2제6항제3호에서는 대체산림자원조성비가 환급되려면 “대체
산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용”이 “「산지관리법」 제42조에 따라 복구준공검사를 하기 전”까지 확정되어야 한다고 규정하고 있고, 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정되는 법령상 근거를 「산지관리법」 외에 “다른 법률”도 포함하여 규정하고 있으며, 해당 산지의 용도가 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정되는 원인에 대해서 별도로 제한하고 있지 아니한 점에 비추어 볼 때, 산지전용허가를 받은 산지의 용도가 대체산림자원조성비가 감면되는 용도가 될 수 있는 경우는 같은 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가의 변경 또는 같은 법 제21조제1항제1호에 따른 용도변경의 승인 등 「산지관리법」에 따라 변경되는 경우뿐만 아니라, 산지전용허가기간이 만료되어 복구중인 해당 산지의 용도가 “다른 법률”인 「도로법」에 따라 도로구역으로 결정·고시되는 등 대체산림조성비가 감면되는 용도로 변경되는 경우도 포함된다고 보는 것이 법 문언에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
한편, 「산지관리법」 제19조의2제8호 및 같은 법 시행령 제25조의2제6항제3호에 규정된 대체산림자원조성비 환급사유의 요건 중 “대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우”는 당초 대체산림자원조성비의 납부원인이 된 산지전용허가 등이 유효한 상태에서
용도변경의 승인 등을 통하여 해당 산지의 용도가 변경되는 경우를 의미한다는 주장이 있을 수 있으나, 이는 “대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우”를 「산지관리법」에 따라 해당 산지의 용도가 변경되는 경우로 한정하려는 해석이라고 볼 수 있는바, 만약 「산지관리법」에 의해서 용도가 변경되는 경우로 한정하려는 취지라면 굳이 “다른 법률에 따라”라는 규정을 둘 필요가 없었을 것이라는 점에 비추어 볼 때, 그러한 주장은 명문의 규정에 반하여 대체산림조성비의 환급사유를 축소하여 해석하는 것으로서 허용되기 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 「산지관리법」 제19조제1항제1호에 따라 대체산림자원조성비를 내고 산지전용허가를 받은 후, 그 기간이 만료되어 해당 산지를 복구하다가 복구준공검사를 하기 전에 해당 산지가 「도로법」에 따라 도로구역으로 결정ㆍ고시된 경우도 「산지관리법」 법 제19조의2제8호 및 같은 법 시행령 제25조의2제6항제3호에 따른 “복구준공검사를 하기 전에 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정”된 경우에 해당한다고 할 것입니다.