「주차장법」 제19조제1항에 따르면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에 따른 도시지역, 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 및 지방자치단체의 조례로 정하는 관리지역에서 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설(이하 “시설물”이라 함)을 건축하거나 설치하려는 자는 그 시설물의 내부 또는 그 부지에 부설주차장(화물의 하역과 그 밖의 사업 수행을 위한 주차장을 포함)을 설치하여야 하고, 「주차장법」 제19조제2항에 따르면 부설주차장은 해당 시설물의 이용자 또는 일반의 이용에 제공할 수 있으며, 같은 조 제4항에 따르면 시설물의 부지 인근에 단독 또는 공동으로 부설주차장을 설치할 수 있고, 같은 법 제19조의3제1항에 따르면 부설주차장을 관리하는 자는 주차요금을 받을 수 있으며, 같은 법 제19조의4제1항 및 제2항에 따르면 부설주차장은 주차장 외의 용도로 사용할 수 없고, 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자는 해당 시설물의 이용자가 부설주차장을 이용하는 데에 지장이 없도록 부설주차장 본래의 기능을 유지하여야 하는바,
이 사안에서는 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자가 주차요금을 인근 주차장보다 높게 책정하여 시설물의 이용자들이 부설주차장을 이용
하지 아니하는 결과를 가져오는 경우가 「주차장법」 제19조의4제2항에 따른 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 못하는 경우에 해당되는 것인지 문제될 수 있습니다.
먼저 부설주차장의 기능을 살펴보면, 「주차장법」제19조제1항 및 제4항은 건축물, 골프연습장 등이 유발하는 주차수요를 해소하기 위하여 그러한 시설물의 내부나 그 부지 또는 인근에 부설주차장을 설치하도록 규정하고, 같은 법 제6조제1항 및 같은 법 시행규칙 제11조에서는 부설주차장의 구조·설비기준을 정하고 있는바, 부설주차장은 주차장으로서의 기능과 해당 시설이나 건축물로 인해 발생되는 주차수요의 해소라는 기능을 동시에 가지고 있다고 할 것입니다.
그리고, 부설주차장의 주차장으로서의 기능은 자동차를 주차할 수 있도록 「주차장법 시행규칙」 제11조에서 규정하고 있는 구조와 설비에 따라 차로와 주차구획을 확보하고, 지하주차장의 경우에는 적정한 조명을 유지하며, 기계식주차장의 경우에는 장치들이 정상적으로 작동하도록 하는 등 이용자들이 사용 가능한 물리적인 상태로 유지하는 것이라고 할 것입니다. 이는 「주차장법」 제19조의4제2항의 기능유지 의무를 신설한 입법취지가 준공검사를 받은 후 주차장을 폐쇄하여 주차장 용도로 사용하지 아니하거나 설치 후 고장난 기계식주차장을 방치하는 행위
등을 예방하려는 것임(1995. 11. 국회 건설교통위원회, 주차장법중개정법률안 심사보고서 참조)에서도 알 수 있다고 할 것입니다.
그러면, 주차요금을 인근 주차장보다 높게 책정하는 것이 부설주차장의 기능유지 의무를 위반하는 것인가에 대해 살펴보면, 「주차장법」 제19조의3제1항에서 주차요금을 받도록 규정하되, 그 상한과 하한에 대해 규정하고 있지 아니하고, 부설주차장의 경우 해당 시설물의 이용자들의 편의를 위해 주차요금을 인근 주차장보다 높거나 낮게 책정할 수도 있다는 점을 고려한다면, 주차요금을 인근 주차장보다 높게 책정하여 시설물의 이용자들이 해당 부설주차장을 이용하지 않는다는 사실만으로 기능을 유지하지 못하게 되었다고 하기는 어렵다 할 것입니다.
한편, 과다한 주차요금으로 인하여 시설물의 이용자들이 부설주차장을 이용하지 못하게 되는 결과를 초래하는 것도 부설주차장 본래의 기능을 유지하는 못하는 경우에 해당한다는 의견이 있을 수 있으나, 「주차장법」에서는 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우 같은 법 제19조의4제3항에 따라 원상회복 명령 및 대집행을 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제4항에는 해당 시설물을 「건축법」 제79조제1항에 따른 위반 건축물로 보아 다른 법령에 따른 영업허가등의 제한을 요청할 수
있도록 하고 있으며, 「주차장법」 제29조제2항제2호에서는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 해당하는 형벌의 대상으로 규정하고 있는바, 이와 같이 침익적 처분이나 형벌의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하며 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 될 것인바, 인근 주차장의 주차요금과의 균형성 등을 고려하여 이용자가 이용 가능하다고 예상되는 수준으로 부설주차장의 주차요금을 책정하는 것까지 부설주차장 본래의 기능 유지에 해당하는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 주차요금을 인근 주차장 보다 높게 책정하여 시설물의 이용자들이 부설주차장을 이용하지 아니하는 결과를 가져오는 경우는 「주차장법」 제19조의4제2항에 따른 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 못하는 경우에 해당하지 아니한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
「주차장법」 제19조의4제2항에서는 부설주차장 본래의 기능을 유지하도록 규정하고, 이용자들이 사용가능한 물리적인 상태를 유지하지 아니하는 경우에는 원상회복 명령, 대집행 및 벌칙 규정으로 본래의 기능을 회복하도록 강제하고 있으나, 이 사안에서와 같이 주차요금을 인근 주차장 보다 높게 책정하여 시설물의 이용자들이 사실상 부설주차장을 이용하지 못
하게 하는 경우에도 시설물의 이용자들이 부설주차장을 이용할 수 있는 합리적인 주차요금을 책정하도록 보완하기 위한 입법적 조치가 필요하다고 보입니다.