가. 질의 가 및 질의 나 공통사항
「협동조합 기본법」 제2조 및 제4조제1항에 따르면 “협동조합”은 재화 또는 용역의 구매·생산·판매·제공 등을 협동으로 영위함으로써 조합원의 권익을 향상하고 지역 사회에 공헌하고자 하는 사업조직이고, 법인으로 하며, 같은 법 제15조제1항 및 제19조제1항에 따르면 협동조합을 설립하고자 하는 때에는 5인 이상의 조합원 자격을 가진 자가 발기인이 되어 정관을 작성하고 창립총회의 의결을 거친 후 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함)에게 신고하여야 하고, 주된 사무소의 소재지에서 같은 법 제61조에 따른 설립등기를 함으로써 협동조합이 성립하는데, 같은 법 제3조제1항에서는 협동조합은 협동조합이라는 문자를 그 명칭에 사용하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「협동조합 기본법」 제3조제3항에 따르면 같은 법에 따라 설립된 협동조합이 아니면 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용할 수 없고, 같은 법 제119조제1항에 따르면 같은 법 제3조제3항을 위반한 자에게는 200만원 이하의 과태료를 부과하는바, 이 사안에서는 같은 법 제15조제1항에 따른 설립신고를 하지 않은 경우로서 협동조합이 아닌 자가 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용
하여 같은 법 제3조제3항을 위반한 경우, 기획재정부장관과 시·도지사 모두가 과태료 부과권자인지, 아니면 시·도지사가 과태료 부과권자인지가 문제될 수 있으며, 위반행위지를 관할하는 시·도지사와 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사 모두가 과태료 부과권자인지, 아니면 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사가 과태료 부과권자인지가 문제될 수 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
살피건대, 과태료란 행정법상 의무위반에 대한 제재로서 부과·징수되는 금전으로서, 과태료 부과처분은 침익적 행정처분에 해당하는 것이고, 법령에 특별한 규정이 없는 한 동일한 사안에 대하여 2이상의 처분권자가 있을 수 없다고 할 것인데, 「협동조합 기본법」 제119조제4항에서는 같은 조 제1항부터 제3항까지의 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라서 기획재정부장관 또는 시·도지사가 부과·징수한다고 규정하고 있을 뿐 각각의 위반행위별로 과태료 부과권자를 구분하여 명시하고 있지는 않으나, 이와 같은 규정은 같은 조 제1항부터 제3항까지의 각각의 위반행위에 대하여 기획재정부장관과 시·도지사가 모두 과태료를 부과할 수 있다는 것이 아니라, 기획재정부장관과 시·도지사 중 행정권한 있는 자가 해당 위반행위에 대하여 과태료를 부과할 수 있다는 취지로 보아야 할 것입니다.
그런데, 「협동조합 기본법」 제15조제1항에 따르면 협동조합을 설립하고자 하는 때에는 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시·도지사에게 신고하여야 하고, 같은 법 제16조제2항에 따르면 협동조합의 정관의 변경은 설립신고를 한 시·도지사에게 신고를 하여야 그 효력이 발생하므로, 같은 법에 따른 협동조합에 관한 행정권한은 시·도지사에게 있는 것으로 보이는 반면, 같은 법 제71조제1항 및 제72조에 따르면 협동조합연합회를 설립하고자 하는 때에는 기획재정부장관에게 신고하여야 하고, 그 설립에 관하여는 같은 법 제16조부터 제19조를 준용하며, 같은 법 제85조제1항 및 제114조제1항에서는 사회적협동조합 또는 사회적협동조합연합회를 설립하고자 하는 때에는 기획재정부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제111조제1항 및 제115조제3항에 따르면 기획재정부장관은 같은 법에서 정하는 바에 따라 사회적협동조합 및 사회적협동조합연합회의 업무를 감독하고 감독상 필요한 명령을 할 수 있는바, 이러한 제반규정을 고려하면 같은 법에 따른 협동조합연합회, 사회적협동조합 및 사회적협동조합연합회에 관한 행정권한은 기획재정부장관에게 있음을 알 수 있습니다.
그렇다면, 「협동조합 기본법」 제3조제3항을 위반하여 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용한
경우에는 협동조합의 설립신고에 관한 행정권한이 있는 시·도지사가 과태료를 부과하여야 할 것이고, 동 규정을 위반하여 협동조합연합회, 사회적협동조합 또는 사회적협동조합연합회라는 문자를 명칭에 사용한 경우에는 협동조합연합회의 설립신고, 사회적협동조합 및 사회적협동조합연합회의 설립인가에 관한 행정권한이 있는 기획재정부장관이 과태료를 부과하여야 할 것입니다.
따라서, 「협동조합 기본법」 제15조제1항에 따른 설립신고를 하지 않은 경우로서 협동조합이 아닌 자가 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용하여 같은 법 제3조제3항을 위반한 경우, 시·도지사가 같은 법 제119조제1항에 따른 과태료 부과권자라 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
먼저, 어떠한 행정처분을 함에 있어서 각각의 경우마다 필요에 의하여 관할 관청이 달라지도록 하는 것은 혼란을 야기할 수 있으므로, 과태료를 부과할 수 있는 관할 관청이 어디인지에 대하여 여러 가지 해석이 가능한 경우에는 동일한 규정을 위반한 경우라면 과태료 부과권자 또한 동일하도록 해석하여야 할 것인바, 「협동조합 기본법」 제119조제1항에 따른 과태료 부과에 있어서도 경우에 따라 위반행위지를 관할하는 시·도지사 또는 위반행위자의 주소시를 관할하는 시·도지사가 과태료를 부과하도록 하는 것은 타당하지 않다
고 할 것입니다.
그렇다면, 위반행위지를 관할하는 시·도지사와 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사 중 어느 하나의 시·도지사가 「협동조합 기본법」 제119조제1항에 따른 과태료 부과권자라 할 것인데, 어떠한 법령 위반행위에 대하여 과태료를 부과하려면 해당 행정관청의 관할에 속하여야 할 것이고, “행정관청의 관할”이라 함은 행정관청이 법령상 행정주체를 위하여 그 의사를 결정하고 표시할 수 있는 범위를 말하는 것으로서 행정관청이 그 권한 외의 행위를 하면 무권한행위(無權限行爲)에 해당하여 무효 또는 취소사유가 되므로 일정한 한계(사항적 한계, 지역적 한계, 대인적 한계 및 형식적 한계)를 준수하여야 하는바, 지방자치단체의 장은 통상 자연인 또는 법인을 가리지 않고 당해 지방자치단체의 구역 내에 주소가 있는 자, 즉 주민에 대하여 권한을 행사하게 되는 것(법제처 2006. 8. 22. 회신 06-0179 해석례 참조)이고, 법령상 이와 달리 정하고 있는 규정도 없으므로, 이 사안과 같이 협동조합의 설립신고를 하지 않아 신고된 주된 사무소가 없는 경우에는 통상적인 행정관청의 관할에 따라 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사가 같은 법 제119조제1항에 따른 과태료의 부과권자라 할 것입니다.
따라서, 「협동조합 기본법」 제15
조제1항에 따른 설립신고를 하지 않은 경우로서 협동조합이 아닌 자가 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용하여 같은 법 제3조제3항을 위반한 경우, 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사가 같은 법 제119조제1항에 따른 과태료 부과권자라 할 것입니다.