「관광진흥법」 제4조에서는 관광숙박업 등을 경영하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)에게 대통령령으로 정하는 자본금ㆍ시설 및 설비 등을 갖추어 등록하도록 하되, 같은 법 제15조에서는 그 전에 사업계획을 작성하여 승인을 받도록 하면서 사업계획의 승인 기준ㆍ절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 같은 법 제16조제5항에서는 사업계획의 승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지정된 상업지역, 일반주거지역, 준주거지역, 준공업지역, 자연녹지지역의 시설에 대해서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조(용도지역에서의 건축물의 건축 제한) 제1항을 적용하지 않도록 하되, 다만, 주거지역에 대해서는 주거환경 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사업계획 승인기준에 맞는 경우에 한정하도록 하고 있습니다.
이에 따라 사업계획 승인기준을 정하고 있는 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항을 살펴보면, 사업계획의 내용이 관계 법령의 규정에 적합할 것(제1호), 사업계획의 시행에 필요한 자금을 조달할 능력 및 방안이 있을 것(제2호) 등 일반적인 기준 외에 일반주거지역의 관광숙박시설 및 그 시설의 위락시설에 대해서
는 주거환경을 보호하기 위하여 별도의 기준을 정하고 있는데(제3호), 그 중 하나가 “건축물의 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 그 건물의 채광을 위하여 설치하는 창이나 문이 향하는 방향으로 인접한 대지의 경계선까지의 수평거리의 두 배를 초과하지 아니할 것”(제3호나목)입니다.
이 사안에서는 위 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목에 따른 건축물의 각 부분의 높이 제한을 위하여 인접 대지 경계선까지의 거리를 재는 방법과 관련하여, 창이나 문이 있는 벽면에서 직각으로 산정하여야 하는지 아니면 창이나 문이 향하는 방향으로 산정하여야 하는지가 문제가 됩니다.
먼저, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호의 규정은 같은 법 제16조제5항에서 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 일반법인 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등)제1항 및 같은 법 시행령 제71조(용도지역안에서의 건축제한)에 대한 특례로서 상업지역 외에 일반주거지역 및 준주거지역 등에 대해서도 숙박시설을 설치할 수 있도록 하면서 일반주거지역 및 준주거지역의 경우에는 주거환경의 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사업계획 승인기준에 맞는 경우에 한정하도록 함에 따라 그 위임을 받아 규정된 것입니다.
따라서,
「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호는 숙박시설에 대한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 제한에 대한 특례를 인정해 주되, 최대한 주거환경을 보호하려는 입법목적을 가지고 있다고 할 것이며, 특히, 같은 호 나목은 채광이나 일조 등과 관련된 생활이익을 보호하고자 건축물의 높이를 제한하려는 것으로서, 최근 이러한 일조이익 등에 대해서는 객관적인 생활이익으로서 가치가 인정되는 경우 법적 보호 대상이 되어 손해배상청구 등이 인정될 뿐만 아니라, 「헌법」 제35조제1항은 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가진다고 선언하고 있어 이러한 환경에서 생활할 개인의 인격권과도 관련되는바(대법원 2008. 4. 17. 선고 2006다35865 판결 참조), 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목에서 “창이나 문이 향하는 방향으로 인접한 대지의 경계선까지의 수평거리”를 창이나 문이 나 있는 벽면을 기준으로 하지 않고 각각의 개별 건축물에 설치되는 개개의 창틀이나 문틀이 향하는 방향을 기준으로 한다면, 창틀이나 문틀이 설치되는 방향에 따라 해당 건축물의 높이가 크게 달라지게 되어 법 집행의 일관성을 확보할 수 없어 불합리할 뿐만 아니라, 경제적 이익을 목적으로 건축물의 높이 제한을 회피할 수 있게 됨에 따라 채광이나 일조 등과 관련된
생활이익 또는 주거환경과 관련된 이익이 침해될 우려가 있습니다.
이에 대한 연혁을 살펴보아도, 구 「관광진흥법 시행령」(1995. 3. 6. 대통령령 제14547호로 개정ㆍ시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제4조의3제1항제3호에 일반주거지역 및 준주거지역안의 관광숙박시설 및 그 시설안의 위락시설에 대한 별도의 사업계획 승인기준이 마련된 것은 구 「관광진흥법」(1994. 8. 3. 법률 제4778호로 개정되어 1994. 12. 4. 시행된 것을 말함) 제7조에 제4항을 신설하면서 “관광사업계획의 승인을 얻어 도시계획용도지역중 대통령령으로 정하는 주거지역ㆍ공업지역 및 녹지지역 등에서 관광숙박시설 및 부대위락시설을 건축할 때에는 「건축법」 제45조 및 같은 법 시행령 제65조에 숙박시설 및 부대위락시설의 건축금지 및 제한규정을 적용하지 않도록 하고, (중략) 주거지역내에 관광숙박시설등의 건축을 허용하는 규정은 이를 삭제하는 것이 합리적이나 관광진흥차원에서 불가피하게 허용하더라도 주거환경보호에 지장이 없는 범위내에서만 한정적으로 허용하는 것이 바람직하므로 대통령령으로 정하는 사업계획 승인기준에 주거환경을 보호할 수 있는 기준을 포함”(1994. 6. 28. 정부제안, 의안번호 140662호 심사보고서 참조)하도록 하기 위함이고,
구 「
관광진흥법 시행령」 제4조의3제1항제3호나목의 “건축물의 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 당해 건물의 채광을 위하여 설치하는 개구부가 향하는 방향으로 인접된 대지의 경계선까지의 수평거리의 2배를 초과하지 아니할 것”은 당시 「건축법 시행령」(1999. 4. 30. 대통령령 제16284호로 개정되기 전의 것을 말함) 제86조제2호가목에서 “건축물의 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 채광을 위한 창문등이 향하는 방향으로 인접대지경계선까지의 수평거리의 4배이하”라고 정하고 있는 공동주택의 높이 제한에 관한 규정과 유사한데, 그 이후 「건축법 시행령」은 개정(2000. 6. 27. 대통령령 제16874호로 개정되어 7. 1. 시행)되어 “창문등이 향하는 방향으로 인접대지경계선까지의 수평거리”를 “창문등이 있는 벽면으로부터 직각방향으로 인접대지경계선까지의 수평거리”로 명확히 규정하였습니다.
결국, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목은 「관광진흥법」에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 용도지역(특히, 주거지역)에 대한 건축 제한에 대한 예외를 규정함에 따라 주거환경 보호라는 또 다른 법익을 보호하기 위하여 필수 불가결하게 들어간 조항으로서 해당 법익의 보호를 위해 엄격하고 일관성 있게 해석되어야 할 필요가 있고, 그 내용이 건축물
의 높이 제한에 관한 사항이므로 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등에 대한 일반법인 「건축법」의 해석이나 개정 방향 등에 대해서도 살펴볼 수 밖에 없는 점 등을 고려할 때, “창이나 문이 향하는 방향으로 인접된 대지의 경계선까지의 수평거리”를 개개의 건축물에서 여러 가지 이유로 각각의 창틀이나 문틀이 실제 설치되어 있는 각도나 방향에 따라 산정하여야 한다고 보기는 어려우므로 창이나 문이 뚫어져 있는 벽면의 방향으로 직각 산정하여야 한다고 할 것입니다.
따라서, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목의 “건축물 각 부분으로부터 그 건물의 채광을 위하여 설치하는 창이나 문이 향하는 방향으로 인접된 대지의 경계선까지의 수평거리”는 창이나 문이 있는 벽면에서 직각으로 산정하여야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
현행 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목은 “건축물의 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 그 건물의 채광을 위하여 설치하는 창이나 문이 향하는 방향으로 인접된 대지의 경계선까지의 수평거리의 두 배를 초과하지 아니할 것”으로 규정되어 있어, 건축물의 높이 제한을 위하여 인접 대지 경계선까지의 거리를 재는 방법에 대하여 혼란의 소지가 많고, 일반주거지역 내의 건축물의 높이 제한은 이해관계가 민감한 사안이
고 재산권이나 영업의 자유 등과도 직결되는 사안이므로, 조속히 법령을 정비할 필요가 있다고 할 것입니다.