「산지관리법」 제4조에서는 “산지”를 보전산지(임업용산지ㆍ공익용산지)와 준보전산지로 구분하고, 보전산지 중 임업용산지의 경우는 같은 법 제12조제1항제5호 및 같은 법 시행령 제12조제5항에 따라 농림어업용 생산ㆍ이용ㆍ가공시설 및 농어촌휴양시설로서 부지면적 1만제곱미터 미만의 양어장ㆍ양식장ㆍ낚시터시설 설치 등을 하기 위해서는 산지전용을 할 수 있도록 하되, 준보전산지의 경우에는 같은 법 제18조제2항 각 호에서 정한 모든 요건을 충족하는 경우에는 같은 법 제12조에 따른 행위제한기준의 적용을 받지 아니하므로, 양어장ㆍ양식장 또는 낚시터시설을 설치하는데 별다른 제한이 없다고 할 것입니다.
그리고, 「산지관리법」 제19조제1항에 따르면 산지전용허가를 받으려는 자 등은 산지전용에 따른 대체산림자원 조성에 드는 비용(이하 “대체산림자원조성비”라 함)을 내야 하나, 같은 조 제5항제3호에서는 산림청장등은 광물의 채굴 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하거나 대통령령으로 정하는 용도로 사용하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 대체산림자원조성비를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 5 제3호마목 2)에서는 양어장ㆍ양식장ㆍ낚시터시설을 대체산림자원조성비 100퍼센트 감면대
상으로 정하고 있는바, 이 사안에서는 농림어업인이 준보전산지에 설치하는 실내 낚시터시설이 같은 법 시행령 별표 5 제3호마목 2)의 대체산림자원조성비 감면대상 시설(낚시터시설)에 해당되는지가 문제됩니다.
살피건대, 대체산림자원조성비는 각종 개발사업 시행 등으로 산지를 전용함에 따라 수원함양, 대기정화, 토사유출의 방지, 온실가스의 흡수 등 산지가 가지는 본연의 가치가 훼손되는 것을 보전하기 위하여 그 원인자에게 부담하게 하는 부담금인바(법제처 2009. 4. 7. 회신 09-0097 회신례 및 법제처 2010. 6. 14. 회신 10-0161 회신례 참조), 이러한 조세나 부담금에 관한 법률의 해석은 그 부과요건 또는 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니합니다(대법원 2002. 4. 12. 선고 2001두731 판결 등 참조).
우선, 「산지관리법 시행령」 별표 5 제3호에서는 대체산림자원조성비 감면대상 시설을 시설 설치의 주체나 용도, 사업목적 등을 중심으로 규정하고 있을 뿐 실내와 실외를 구분하여 규정하고 있지 아니하므로 같은 호 마목 2)의 낚시터시설을 실외 시설로만 보아야 하는 법적 근거가 없을 뿐만 아니라, 같은 호에 감면대상
시설로 규정된 농림어업인이 설치하는 주택 및 그 부대시설, 각급 학교, 사립 박물관ㆍ미술관ㆍ공공도서관, 의료기관, 공공기관의 사옥, 청소년 수련시설 등 상당 수의 시설이 건축물을 건축하고 실내에서 활동이 이루어지는 시설인 점에 비추어 볼 때, 낚시터시설의 경우 실내 낚시터시설이 제외된다고 해석할 합리적인 이유도 없다고 할 것입니다.
또한, 2009. 4. 20. 「산지관리법 시행령」 별표 5의 개정 시 농림어업인등 또는 산림조합 및 산림조합중앙회가 설치하는 야생조수의 인공사육시설, 양어장ㆍ양식장ㆍ낚시터시설, 버섯재배시설, 농림어업용 온실 등을 대체산림자원조성비 감면대상에 새로 추가한 것은 농림어업인등 또는 산림조합 및 산림조합중앙회에 대한 생산활동 등을 지원하고 그에 따른 소득 증대를 장려하기 위한 취지라 할 것이므로, 그러한 입법취지를 고려할 때 대체산림자원조성비 감면대상 시설이 되는 낚시터의 범위를 실외 낚시터시설로 축소 해석할 필요는 없다고 하겠습니다.
한편, 이 사안과 관련하여 실내낚시터가 「건축법」 제2조제2항과 같은 법 시행령 제3조의4 및 별표 1에 따른 용도별 건축물의 종류에서 제2종 근린생활시설이나 운동시설로 분류되고 있어 대체산림자원조성비의 감면대상이 아니라는 의견이 있을 수 있으나, 입법목적을 달리 하는 법률
들이 일정한 행위에 관하여 각기 달리 정하고 있는 경우 그 행위에 대하여 법률들의 규정을 각각 적용하여야 할 것인바(대법원 2008. 4. 24. 선고 2007두25060 판결 참조), 「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전ㆍ이용하기 위한 목적으로 대체산림자원조성비 제도를 규정하고 있고, 「건축법」은 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관 향상을 위하여 건축물의 용도를 구분하고 있어, 낚시터에 관한 양 법의 규정은 그 입법 목적과 규제 대상이 다르므로 산지관리법령에 따른 대체산림자원조성비 감면대상인지 여부를 건축법령상 건축물의 용도를 기준으로 판단하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 농림어업인이 준보전산지에 설치하는 실내 낚시터시설은 「산지관리법 시행령」 별표 5 제3호마목 2)의 대체산림자원조성비 감면대상 시설(낚시터시설)에 해당한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
대체산림자원조성비는 원인자 부담금의 성격을 가지고 있고, 조세나 부담금의 경우 그 부과요건 또는 감면요건을 막론하고 법문대로 해석하여야 할 것이므로(대법원 2002. 4. 12. 선고 2001두731 판결 등 참조), 소관 부처에서 대체산림자원조성비 감면대상을 실외 낚시터시설로 한정할 의도였다면 「산지관리법」 제12조제1항제5호 및 같은 법 시행령 제12
조제5항과 같은 법 시행령 별표 5 제3호마목 2)를 함께 검토하여 이를 명확히 규정하여야 할 것입니다.