가. 질의 가에 대하여
「산지관리법」 제16조제1항에서는 같은 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가나 같은 법 제15조제1항에 따른 산지전용신고 등의 효력은 그 허가를 받거나 신고를 하고 산지를 다른 용도로 사용하려는 목적사업의 시행을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 때까지 발생하지 아니한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「건축법」 제11조제1항에서는 건축물을 건축하려는 자 등은 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 하면서, 같은 조 제5항제5호에서 같은 조 제1항에 따른 건축허가를 받으면 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 등(다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당됨)을 받은 것으로 본다고 하고 있고, 같은 법 제14조제1항에서는 허가 대상 건축물이라 하더라도 소규모건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 등에 해당하는 경우에는 미리 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 하면서, 같은 조 제2항에서 같은 조 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 같은 법 제11조제5항의 의제 규정을 준용하도록 하고 있습니다.
이 건 질의에서는 「산지관리법」
제16조제1항에서 규정된 산지전용허가의 효력을 잠정적으로 발생하지 아니하도록 하는 “다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분”에 「건축법」상 건축신고가 포함되는지가 문제됩니다.
우선, 「산지관리법」 제16조제1항의 문언상 “다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우”라고 되어 있어 다른 법률에 따른 인가, 허가나 승인 이외에 이에 준하는 다른 경우가 포함될 수 있음을 법문상 예정하고 있다는 것을 알 수 있고, 건축신고의 경우 허가 대상 건축물 중 소규모 건축물 등의 경우 신고자의 편의를 위하여 신고만으로 건축이 가능하도록 한 것으로서, 건축신고를 하면 같은 법 제14조제1항에 따라 “건축허가를 받은 것”으로 보게 되는 법적 효과가 발생합니다.
그리고, 「산지관리법」 제16조제1항의 취지는, 산지의 특성상 훼손되는 경우 그 복구가 곤란하거나 상당한 비용을 요하므로 비록 산지전용허가를 미리 받는다 하더라도 그 산지전용허가의 목적이 되는 사업 수행이 법령상 가능한 시점에서 비로소 산지전용을 허용하도록 하는 것으로 보이고, 건축신고 역시 신고를 통하여 해당 건축 사업 수행이 법령상 가능하게 되므로, 위 제16조제1항의 취지를 고려할 때 건축신고 시점에서 비로소 산지전용을 허용하도록 하는 것이 타당하다고
할 것입니다.
이는 「산지관리법 시행규칙」 제10조제1항 및 제2항과 별지 제3호 서식에서 산지전용허가서에 전용목적 및 전용기간 등을 기재하도록 하고 있고, 구비서류로서 산지전용의 목적, 사업기간, 산지전용을 하려는 산지의 이용계획, 토사처리계획 및 피해방지계획 등이 포함된 사업계획서를 요구하도록 한 점 등을 보더라도, 건축을 위한 산지전용에 있어서 “산지전용”과 전용목적인 “건축”은 서로 밀접하게 연관되어 있는 것으로서, 이러한 점을 고려하여 「건축법」 제14조제2항에서 건축신고로서 산지전용허가가 의제되도록 규정한 것으로 볼 수 있는바, 건축이라는 목적사업과 밀접하게 연관되어 있는 산지전용을 목적사업의 시행 여부가 불투명한 상태에서 가능하도록 허용하는 것은 산지전용을 제한하고 있는 「산지관리법」의 취지에 맞지 않는다 할 것이고, 건축허가와의 관계에서도 건축허가는 「산지관리법」 제16조제1항에 따라 허가를 받을 때까지는 산지전용허가의 효력이 발생하지 않음에도 불구하고 건축신고는 산지전용허가 시점에서 바로 효력이 발생한다고 보는 것은 형평의 관점에서 불합리하다고 할 것입니다.
따라서, 건축물 건축을 위하여 우선 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받고, 이후 「건축법」 제14조에 따른 건축신고를 하는 경우에도 「산지관리
법」 제16조제1항에 따라 건축신고를 할 때까지 산지전용허가의 효력은 발생하지 아니한다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「산지관리법」 제16조제2항에서는 “제1항에 따른 목적사업의 시행에 필요한 행정처분에 대한 거부처분이나 그 행정처분의 취소처분이 확정된 경우에는 제14조제1항에 따른 산지전용허가 등은 취소된 것으로 보고, 제15조제1항에 따른 산지전용신고 등은 수리되지 아니한 것으로 본다”고 규정하고 있고, 「건축법」 제14조제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 건축신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다고 규정하고 있습니다.
이 건 질의에서는 「산지관리법」 제16조제2항에 따라 “제1항에 따른 목적사업의 시행에 필요한 행정처분에 대한 거부처분이나 그 행정처분의 취소처분이 확정된 경우”에 「건축법」 제14조제3항에 따라 건축신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하여 그 신고의 효력이 없어진 경우가 해당되는지가 문제됩니다.
우선, 같은 법 제16조제2항의 내용은 특정한 행정처분을 신청하였으나 그 신청 자체가 받아들여지지 아니하였거나(거부된 경우) 특정한 행정처분을 받았으나 이후 법령에 규정된 취소사유 또는 직권에 의하여 취소된 경우(취소된 경우)에
는 현재 행정처분이 없는 것과 같은 상태가 되는 것이고, 그렇다면 건축이라는 목적사업을 위하여 받은 산지전용허가 역시 취소된 것으로 본다는 내용으로 보이며, 한편 「건축법」 제14조제3항의 취지는 건축신고에 따른 건축을 독려함과 동시에 일정 기간(1년) 경과시에는 당초의 건축신고 자체를 실효시킴으로써 법률관계를 조속히 확정하고자 하는 취지인 것으로 보입니다.
그렇다면, 「건축법」 제14조제3항에 따른 건축신고의 실효는 거부처분이나 취소처분에 준하여, 또는 그보다 더 강력한 조치로서 기간의 경과에 따른 자동 실효라는 조치를 법령에서 규정한 것으로서, 실효 시점을 기준으로 할 때 건축신고라는 행정처분이 “없는” 상태가 확정되므로, 「산지관리법」 제16조제2항의 적용대상이 된다고 보는 것이 타당합니다.
이는 「산지관리법」 제16조제2항의 취지가 같은 조 제1항의 취지와 같이 산지의 특성상 훼손되는 경우 그 복구가 곤란하거나 상당한 비용을 요하므로, 비록 산지전용허가 및 목적사업의 시행에 필요한 행정처분을 미리 받았다 하더라도, 목적사업 시행이 법령상 불허되는 시점에서는 사업의 전제가 되는 산지전용허가 역시 실효시킴으로서, 산지전용허가와 목적사업 시행을 위하여 필요한 행정처분의 운명을 같이 하도록 한 것으로 보이는데, 그렇다면 “목적
사업의 시행에 필요한 행정처분에 대한 거부처분이나 그 행정처분의 취소처분이 확정된 경우”를 명시적으로 “거부처분 또는 취소처분”만으로 한정하여 해석하는 것은 위 법령의 취지에 어긋난 것으로 보입니다.
또한, 건축신고자 보호 측면에서 신고일로부터 1년 이내에 건축공사에 착수하지 못하는 경우에는 「건축법」 제16조제3항 및 제11조제7항 각 호 외의 부분 단서에 따라 기간 만료 전에 1년의 범위에서 연장이 가능하도록 되어 있는데, 이러한 별도의 연장조치도 없이 건축신고만 하고 공사에 착수하지 않은 상태에서 1년이 경과한 경우라면, 「건축법」 제16조제3항 및 「산지관리법」 제16조제2항의 취지에도 불구하고 산지전용허가가 취소되지 않은 것으로 보아 보호할 필요성이 있다고 보기는 어렵습니다.
따라서, 건축물 건축을 위하여 우선 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받고, 이후 「건축법」 제14조에 따른 건축신고를 하였으나 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하여 「건축법」 제14조제3항에 따라 건축신고의 효력이 없어진 경우, 「산지관리법」 제16조제2항에 따라 이미 행하여진 산지전용허가도 취소된 것으로 보아야 할 것입니다.