가. 질의 가 및 질의 나 공통사항
「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항에서는 산림(제19조에 따른 채종림등과 「산림보호법」 제7조에 따른 산림보호구역은 제외함) 안에서 입목벌채등을 하려는 자는 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장이나 지방산림청장의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있고, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제2항에서는 시장·군수·구청장이나 지방산림청장은 국토와 자연의 보전, 문화재와 국가 중요 시설의 보호, 그 밖의 공익을 위하여 산림의 보호가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 같은 조 제1항에 따른 입목벌채등의 허가를 하여서는 아니 되며, 다만, 병해충의 예방·구제 등 대통령령으로 정하는 사유로 입목벌채등을 하려는 경우에는 이를 허가할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 병해충·산불 등 자연재해를 입은 임목(林木)의 제거 등 대통령령으로 정하는 사유로 입목벌채등을 하려는 자는 같은 조 제1항 및 제2항 단서에도 불구하고 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장이나 지방산림청장에게 신고하고 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이에 따라 「
산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제42조제2항 각 호 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제46조제1항 각 호에서는 같은 법 제36조제4항에 따라 시장·군수·구청장 또는 지방산림청장에게 신고하고 벌채할 수 있는 경우를 규정하고 있는바, 이와 관련하여 입목벌채등의 신고가 행정청의 수리를 요하는 신고인지 여부 및 입목벌채등의 신고가 수리를 요하는 신고라면 신고 수리를 위하여 법령에 규정되지 있지 않은 서류의 첨부를 요구할 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
먼저, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제4항 및 같은 법 시행규칙 제46조제2항에 따르면, 입목벌채등의 신고를 하려는 자는 벌채구역 및 벌채대상 입목에 대하여 같은 규칙 제10조제2항에 따라 일정한 표시를 하고 같은 규칙 별지 제36호서식에 따른 신고서에 사업계획서(운재로 및 작업로를 설치하는 경우에 한하며 설치 및 복구계획 등이 포함되어 있어야 함)를 첨부하여 제출하여야 하는데, 같은 규칙 제46조제3항에 따르면 신고를 받은 시장·군수·구청장 또는 지방산림청국유림관리소장은 벌채구역 및 벌채대상 입목에 대한 표시의 적정성 여부를 확인(다만, 같은 조 제1항제4호 또는 제10조제3항 각 호의 어느 하나에
해당하는 경우에는 그 확인을 생략할 수 있음)하여야 하는 점 등에 비추어 볼 때, 문언이나 취지상 입목벌채등의 신고를 수리를 요하지 않는 신고로 단정하기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제4항에 따라 입목벌채등의 신고만 하고 입목벌채등을 할 수 있는 경우를 같은 법 시행령 제42조제2항 및 같은 법 시행규칙 제46조제1항에서 규정하고 있는데, ① 「산지관리법」 제14조·제15조·제15조의2에 따른 산지전용허가·산지전용신고·산지일시사용허가 또는 산지일시사용신고(다른 법령에 따라 허가 또는 신고가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받아 산지전용·산지일시사용하는 경우를 포함)에 따른 형질변경 계획면적 외의 면적에 대하여 추가로 입목을 벌채하는 경우, ② 입목벌채로 토사유출·산사태 등의 재해발생이 우려되지 아니하는 지역에서 병해충·산불피해·풍설해 또는 자연적인 재해로 인하여 넘어지거나 줄기가 부러진 입목을 벌채하는 경우, ③ 불량치수림의 수종갱신을 위한 벌채, ④ 오동나무·현사시·이태리포플러·양버들·옻나무·황칠나무 및 미루나무를 벌채하는 경우, ⑤ 솎아베기 대상 임지로서 평균 가슴높이의 지름이 20센티미터 이하인 입목을 솎아내기 위하여 벌채 또는 굴취하는 경우, ⑥ 표고재배용으로 이용하기 위하여 연
간 50세제곱미터 이내의 입목을 벌채하는 경우, ⑦ 입목·죽이 생립하고 있고 지적공부상 지목이 전·답 또는 과수원으로 되어 있는 5천제곱미터 이상인 토지 위의 입목을 벌채하는 경우에 신고만으로 입목벌채등을 할 수 있는바, 이러한 경우들에 있어, 산지전용허가 등에 따른 형질변경 계획면적 외의 면적인지, 재해발생이 우려되지 아니하는 지역인지, 불량치수림의 수종갱신을 위한 벌채인지 등 단순히 신고서의 기재만으로는 신고사항인지를 알기 어렵고 행정청의 판단이 필요하다고 보이는 점, 산림자원의 조성과 관리를 통하여 산림의 다양한 기능을 발휘하게 하고 산림의 지속가능한 보전(保全)과 이용을 도모함으로써 국토의 보전, 국가경제의 발전 및 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 하는 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률의 입법 목적 등을 종합하여 볼 때, 입목벌채등의 신고를 받은 행정청으로서는 신고 당시에 신고의 대상이 되는 입목벌채등에 해당하는지를 확인하여야 할 의무가 있다 할 것이므로, 형식적 요건만이 아니라 신고 대상 입목벌채등에 해당하는지를 실질적으로 심사하여 그 신고의 수리 여부를 결정할 수 있다고 해석하는 것이 타당할 것입니다.
한편, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조에 따르면, 원칙적으로 산림에서의 입목벌채등을 하려면
허가를 받아야 하고(제1항), 허가를 해서는 안 되는 지역도 있을 수 있으며(제2항), 허가시에도 벌채 목적과 벌채 대상의 적정성 등을 고려하여 그 타당성이 인정되면 허가하여야 하고(제3항), 예외적으로 신고하고 입목벌채등을 할 수 있는 경우를 따로 규정(제4항)하고 있는데, 같은 법 제74조제1항제3호에 따르면 같은 법 제36조제1항을 위반하여 시장·군수·구청장이나 지방산림청장의 허가 없이 입목벌채등을 한 자는 5년 이하의 징역 또는 1천500만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는바, 신고 당시에 신고대상인지 허가대상인지를 판단하여 이미 신고대상이 아닌 허가대상임을 알 수 있다면 일단 신고하였다가 추후 허가대상으로 판정된 경우에 발생할 수 있는 신청인의 불이익 및 불필요한 행정력의 낭비를 줄일 수 있다는 점에 비추어 보면, 행정청은 입목벌채등의 신고에 대하여 실질적인 요건을 심사하여 신고를 수리하거나 거부할 수 있다고 해석하는 것이 합리적일 것입니다.
따라서, 입목벌채등의 신고는 행정청의 수리를 요하는 신고라 할 것입니다．
다. 질의 나에 대하여
질의 가에서 살펴본 바와 같이 입목벌채등의 신고는 수리를 요하는 신고이므로, 입목벌채등의 신고 수리를 하는 행정청으로서는 형식적 요건 외에 신고대상 벌채등에 해당하는지
등 실질적 요건을 심사하여야 할 것인데(법제처 2011. 10. 7. 회신 11-0386 해석례 참조), 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 별지 제36호서식 입목벌채·굴취 신고서 앞쪽에서는 신고인의 성명, 주민등록번호, 주소, 당해 산림에 대한 권리관계, 산림소재지, 지적, 구역면적, 벌채면적, 허가종별, 용도, 수량, 잔존본수, 벌채·굴취기간, 작업방법 등을 기재하도록 하고 있는바,
신고서 기재사항 중 당해 산림에 대한 권리관계는 신고인이 산주(山主)가 아닌 경우에 기재하여야 하는 것으로서, 이 경우 행정청이 신고인의 기재만 믿고 산주와 신고인의 관계를 서류 등을 통하여 확인하지 않는다면 산주에게 불측의 손해가 발생할 수 있고, 신고서 기재사항 중 수량, 잔존본수 등은 벌채 대상 입목의 종류 및 수량 등에 대한 것으로서 행정청이 벌채대상 구역 입목의 종류, 수량 등에 대한 서류를 통하여 확인하지 않는다면 신고사항에 해당하는지를 판단하기 어렵다고 할 것이므로, 이러한 경우들에 있어서 필요하면 행정청은 신고서에 기재된 당해 산림에 대한 권리관계의 사실 여부나 벌채·굴취 대상 입목의 종류 및 수량 등을 확인하기 위하여 필요한 최소한의 범위 내에서 소유주의 동의를 얻어 벌채하는 것임을 입증할 수 있는 서류나 벌채 대상 입목의
종류 및 수량 등을 조사한 서류를 제출하도록 요구할 수 있다고 할 것입니다.
다만, 「민원사무처리에 관한 법률」 제10조에 따르면 행정기관의 장이 민원사항을 접수·처리함에 있어서 민원인에게 소정의 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하는 것을 금지하고 있고, 이러한 서류 제출요구가 민원인에게 예측할 수 없는 부담을 주는 것임을 감안할 때, 신고 수리를 위하여 필요한 내용의 확인이 불가능하여 신고의 수리가 어려워짐에 따라 오히려 민원인에게 불리한 결과를 초래하는 경우 등 극히 예외적인 경우에 한하여 법령에 규정되어 있지 않은 서류의 첨부를 요구할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 행정청은 입목벌채등의 신고 수리를 위하여 필요한 최소한의 범위 내에서 예외적으로 법령에 규정되어 있지 않은 서류의 첨부를 요구할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고 사항
만약 정책적으로 입목벌채등의 신고 시 특정 서류의 첨부가 필요하다고 판단된다면 향후 신고인이 예측가능하도록 명문의 규정을 두는 입법적 보완이 필요하다고 할 것입니다.