「산지관리법」 제2조제2호에 따르면 “산지전용”이란 산지를 조림 등 일정한 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말하고, 같은 법 제14조제1항에 따르면 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제18조제1항에 따르면 같은 법 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 같은 법 제18조제1항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 하고, 같은 조 제5항에 따르면 같은 조 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있습니다.
이에 따라 「산지관리법 시행령」 제20조제6항 및 별표 4 제1호가목에서는 산지전용허가기준의 하나로 산지전용으로 인하여 임도가 단절되지 않아야 하되 만일 임도가 단절되는 경우에는 대체임도를 설치하거나 산지전용 후에도 계속하여 임도에 대체되는 기능을 수행할 수 있어야 산지전용허가를 받을 수 있음을 명시하고 있습니다.
그런데, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제9조제1항에 따르면 산림청장, 시·도지사 또는 시장·군수·구
청장은 산림소유자의 동의를 받아 임도 등 산지관리기반시설을 설치할 수 있고, 같은 법 제64조제1항에 따르면 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림사업에 대하여 그 사업비의 전부 또는 일부를 융자하거나 보조할 수 있으며, 같은 법 제65조 및 같은 법 시행령 제69조에 따르면 같은 법 제9조제1항에 따라 산림관리기반시설을 설치한 산림을 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 사용하려는 자는 보조하거나 지원한 금액에 이자를 포함하여 반환하여야 하고, 보조금의 반환은 준공일부터 5년 이내인 경우로서 산지의 형질변경 그 밖에 토지의 형질변경 시에 반환하여야 한다고 규정되어 있는바,
이 사안에서는 지방자치단체에서 산지소유자의 동의를 얻어 「산림자원의 조성에 관한 법률」 제9조제1항 및 제64조제1항에 따라 국고보조금을 지원받아 임도를 설치한지 5년 이상 된 임도가 있는 산지에 산지소유자가 산지전용허가를 신청하여 기존에 설치된 임도가 단절된 경우, 「산지관리법」 제14조, 제18조제5항, 같은 법 시행령 제20조제6항 및 별표 4 제1호가목에 따른 산지전용허가기준을 충족시키기 위하여 대체임도를 설치하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한
공익기능의 증진을 도모하기 위한 것이고, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」은 산림자원의 조성과 관리를 통하여 산림의 다양한 기능을 발휘하게 하고 산림의 지속가능한 보전과 이용을 도모하기 위한 것으로, 그 입법취지, 규정사항 및 적용범위 등을 달리하는 바, 특히 「산지관리법」은 산지의 개발과 보전에 관한 기본적 사항과 구체적 기준을 규정하고 있고, 산지를 개발하려면 같은 법에 따른 허가나 신고를 해야 하며, 같은 법의 규정에 저촉되지 않아야 합니다.
살피건대, 「산지관리법」 제14조제1항, 제18조5항 및 같은 법 시행령 제20조제6항 및 별표 4 제1호가목에 따르면 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준으로 산지전용으로 인하여 임도가 단절되지 아니하되, 단절되는 임도를 대체할 수 있는 임도를 설치하거나 산지전용 후에도 계속하여 임도에 대체되는 기능을 수행할 수 있어야 하는바, 법문언상 임도가 단절된 경우에는 대체임도를 설치하도록 하고 있을 뿐만 아니라, 대체임도를 설치하도록 하는 취지는 인근 산림의 경영·관리에 큰 지장을 주지 않도록 하기 위하여 임도가 훼손되어 제 기능을 할 수 없을 경우에는 우회하는 임도를 신설하여 임도통행에 지장을 주지 않고 임도의 기능이 계속 유지되도록 하기 위한 것이므로, 임도가 단절된 경우 대체임도
의 설치가 필요하다고 할 것입니다.
한편, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따라 지방자치단체가 산지소유자의 동의를 받아 설치한 임도가 준공일부터 5년이 지난 경우 임도가 폐지되더라도 보조금을 반환하지 않음을 근거로 대체임도를 설치하지 않아도 된다는 주장이 있을 수 있으나, 이는 국가 등의 보조를 받아 설치한 임도의 보조금 반환 여부에 관한 규정에 불과할 뿐, 산지전용 시 허가기준이 아님이 분명하므로 위와 같은 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체에서 산지소유자의 동의를 얻어 「산림자원의 조성에 관한 법률」 제9조제1항 및 제64조제1항에 따라 국고보조금을 지원받아 임도를 설치한지 5년 이상 된 임도가 있는 산지에 산지소유자가 산지전용을 함으로써 기존에 설치된 임도가 단절된 경우, 「산지관리법」 제14조, 제18조제5항, 같은 법 시행령 제20조제6항 및 별표 4 제1호가목에 따른 산지전용허가기준을 충족시키기 위하여 대체임도를 설치하여야 한다고 할 것입니다.