「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 개발제한구역에서는 건축물의 건축 등의 행위를 할 수 없으나, 같은 항 단서에 따라 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있는데, 같은 항 제3호의2에서는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업(이하 “공익사업”이라 함)의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위를 규정하고 있습니다.
한편, 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 행위에 대한 허가기준으로서 개발제한구역법 제12조제7항의 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 2 제1호에서는 일반적 기준을, 제2호부터 제5호까지에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제2호), 토지의 형질변경 및 물건의 적치(제3호), 취락지구로의 이축 및 이주단지의 조성(제4호), 취락지구가 아닌 지역으로의 이축(제5호) 등 각 행위별로 세부기준을 정하고 있는바, 이 사안에서는 공익사업의 시행에 따라 철거되는
공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하려는 행위와 관련하여 이미 해당 공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립된 경우에, 취락지구로의 이축에 관한 허가기준인 같은 법 시행령 별표 2 제4호다목(공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립된 경우에는 이축을 허가하여서는 아니 된다)의 규정을 적용할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 취지인 점에 비추어 볼 때, 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석해야지, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 곤란하다고 할 것입니다.
그렇다면, 개발제한구역법 시행령 별표 2에서 개발제한구역법 제12조제1항 각 호의 허가대상 행위별로 각각 그 기준을 정하고 있고, 특히 취락지구로의 이축(제4호)과 취락지구가 아닌 지역으로의 이축(제5호)을 구분하여 규정하고 있으므로, 취락지구가 아닌 지역으로 이축하려는 행위에 대하여 취락지구로의 이축과 관
련된 기준을 적용하는 것은 허용될 수 없다고 할 것인바, 비록 취락지구가 아닌 지역으로 이축하려는 행위의 대상 건축물이 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물로서 해당 공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립되어 있다고 하더라도, 취락지구로의 이축에 관한 허가기준인 같은 표 제4호다목(공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립된 경우에는 이축을 허가하여서는 아니 된다)의 규정을 취락지구가 아닌 지역으로의 이축 행위에 확대하거나 유추하여 적용하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
물론, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제4호다목에 따라 공익사업법 제78조에 따른 이주대책이 수립된 경우에는 취락지구로의 이축을 엄격히 제한함으로써 개발제한구역을 보다 효율적으로 관리하려는 취지가 있음에 비추어 볼 때, 통상 취락지구가 아닌 개발제한구역의 경우에는 취락지구에 비하여 보존과 관리의 필요성이 한층 더 높다고 할 수 있으므로, 공익사업법에 따른 이주대책이 수립된 경우에는 취락지구가 아닌 지역으로의 이축행위도 당연히 제한될 수 있다는 논리도 합리적인 측면이 있다고 할 것이나, 개발제한구역에서의 행위허가에 대한 제한요건은 국민의 기본권을 실질적으로 제약하는 규정이므로, 그 제한요건은 법령상 명확한 근거가 필요하다고 할 것이고, 더구나 개발제한구역법 시행령 별표
2 제4호다목의 규정은 주거용 건축물에 대한 이주대책(공익사업법 제78조)에 불과할 뿐 공장에 대한 이주대책(공익사업법 제78조의2)은 아닌 점에 비추어 볼 때, 이 건의 경우와 같이 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위에 대하여 개발제한구역법 시행령 별표 2 제4호다목에 따른 이주대책의 허가제한기준을 확대 적용하는 것은 곤란하다고 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2에 따라 공익사업의 시행에 따라 철거되는 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하려는 행위와 관련하여 이미 해당 공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립된 경우에, 개발제한구역의 지정취지, 개발제한구역의 훼손방지 및 같은 호에 따른 이축 요건에의 해당 여부 등을 고려하여 그 허가를 할 수 있을지의 문제는 별론으로 하더라도, 취락지구로의 이축에 관한 허가기준인 같은 법 시행령 별표 2 제4호다목(공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립된 경우에는 이축을 허가하여서는 아니 된다)의 규정을 적용할 수는 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제3호의2에 따른 취락지구가 아닌 지역으로의 이축과 관련하여 그 허가기준을 정하고 있는 같은 법 시행령 별표 2
제5호에서 공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립된 경우에 해당 이축을 허용할지 여부에 대하여 별도의 입법조치 등을 통하여 명확히 할 필요성이 있다고 할 것입니다.