「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 함) 제2조제3호에 따르면 “산림사업”이란 산림의 조성·육성·이용·재해예방·복구 등 산림의 기능을 유지·발전 또는 회복시키기 위하여 산림에서 이루어지는 사업과 도시림·생활림·가로수·수목원의 조성·관리 등 산림의 조성·육성 또는 관리를 위하여 필요한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 말하고, 같은 법 시행령 제2조제2항제9호에서는 산림사업에 「수목원조성 및 진흥에 관한 법률」에 따른 수목원의 조성 및 수목원의 등록·운영 등을 위하여 시행하는 사업을 포함하고 있으며, 산림자원법 제23조제1항에서는 국가나 지방자치단체는 산림사업을 산림조합중앙회에 위탁하여 시행할 수 있도록 규정하고 있습니다.
한편, 「건설산업기본법」 제2조에 따르면 “건설업”이란 건설공사를 하는 업(業)을 말하고(제2호), “건설공사”에는 건축공사가 포함되며(제4호), “건설업자”란 같은 법 또는 다른 법률에 따라 등록 등을 하고 건설업을 하는 자를 말하고(제7호), 같은 법 제9조제1항에 따르면 건설업을 하려는 자는 업종별로 국토해양부장관에게 등록하여야 하며, 같은 법 시행령 별표 1에서는 건설업의 업종과 업종별 업무내용을 규정하면서 건설업종란 제2호에서 “건축공사업”을 종합적인 계획·관리 및 조정에
따라 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥(또는 벽)이 있는 것과 이에 부수되는 시설물을 건설하는 공사라고 규정하고 있고, 같은 법 제41조제1항제3호에 따르면 연면적이 495제곱미터를 초과하는 주거용 외의 건축물의 건축 또는 대수선(大修繕)에 관한 건설공사는 건설업자가 하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 「건설산업기본법」에 따른 건축공사업 등록을 하지 않은 산림조합중앙회가 산림자원법에 따른 수목원 조성사업인 산림사업을 지방자치단체로부터 위탁받아 수행하면서 그 수목원 조성사업에 포함된 연면적이 495제곱미터를 초과하는 건축공사를 직접 할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다 할 것인바, 「건설산업기본법」 제4조 단서에 따르면 건설공사의 범위와 건설업 등록에 관한 사항에 대하여는 다른 법률의 규정에도 불구하고 「건설산업기본법」을 우선 적용하도록 규정하고 있고, 같은 법 제41조제1항제3호 및 제2조제7호에 따르면 연면적이 495제곱미터를 초과하는 주거용 외의 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 건설공사는 같은 법 또는 다른 법률에 따라 등록 등을 한 건설업자가 하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제9
조 및 같은 법 시행령 별표 1에 따르면 건축공사업을 하려는 자는 건축공사업 등록을 하여야 할 것이므로, 산림자원법에 따른 수목원 조성사업인 산림사업의 일부라고 하더라도 해당 산림사업에 포함된 건축공사가 연면적이 495제곱미터를 초과하는 주거용 외의 건축물의 건축공사라면 「건설산업기본법」에 따라 건축공사업 등록을 한 건설업자가 하여야 할 것입니다.
한편, 「건설산업기본법」 제4조 본문에 따르면 건설산업에 관하여 다른 법률에서 정하고 있는 경우를 제외하고는 「건설산업기본법」을 적용하도록 규정하고 있는바, 산림자원법에서 산림조합중앙회가 산림사업인 수목원 조성사업을 할 수 있도록 하고 해당 산림사업에 대한 설계·감리제도 등을 규정하고 있는 것이 「건설산업기본법」 제4조 본문에 규정된 “건설산업에 관하여 다른 법률에서 정하고 있는 경우”에 해당하고 따라서, 산림조합중앙회가 수목원 조성공사에 포함된 건축공사를 직접 할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 산림자원법에서 규정하고 있는 위와 같은 내용이 「건설산업기본법」 제2조제1호 및 제2호에 따른 “건설산업”에 관한 규정이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 산림자원법에서는 산림자원의 조성과 관리를 통하여 산림의 다양한 기능을 발휘하게 하고 산림의 지속가능한 보전과 이용을 도모하기 위하여 설계·감리제도
나 산림기술사제도 등을 규정하여 산림사업의 특수성을 인정하고 있다 하더라도, 산림자원법에서 이러한 규정을 두고 있는 것이 「건설산업기본법」 제4조 본문에 규정된 “건설산업에 관하여 다른 법률에서 정하고 있는 경우”라고 볼 수도 없으므로, 위와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
또한, 「산림조합법」 제11조제3항·제4항, 같은 법 시행령 제3조 및 별표에 따르면 지역조합과 중앙회가 “조경식재공사업”을 행하는 경우 산림경영지도원·종묘기술자·산림경영기술자 또는 조경기술자 중 3인 이상을 고용하고 있을 것, 자산평가액이 5천만원 이상일 것 등의 요건을 갖추어 시ㆍ도지사에게 신고한 때에는 「건설산업기본법」에 따라 해당 건설업의 등록을 한 것으로 본다고 규정하고 있고, 「건설산업기본법 시행령」 제17조에 따르면 시·도지사는 「산림조합법」 제11조제3항에 따라 신고를 받은 경우에는 건설업등록증 및 건설업등록수첩을 교부하여야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 산림조합중앙회가 수목원 조성사업에 포함된 건축공사를 하려면 최소한 법령에 조경식재공사업과 같이 건설업의 등록을 한 것으로 본다는 의제 규정이나 건설업 등록을 하지 않고 건축공사를 할 수 있다는 명시적인 규정이 있어야 할 것이고, 그러한 규정이 없다면 수목원 조성사업에 포
함된 건축공사를 직접 할 수 없다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 「건설산업기본법」에 따른 건축공사업 등록을 하지 않은 산림조합중앙회는 산림자원법에 따른 수목원 조성사업인 산림사업을 지방자치단체로부터 위탁받아 수행하면서 그 수목원 조성사업에 포함된 연면적이 495제곱미터를 초과하는 건축공사를 직접 할 수는 없다고 할 것입니다.