「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제2조제1호에서는 공유수면이란 다음 각 목의 것을 말한다고 하면서 같은 호 가목에서는 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」(이하 “지적법”이라 함) 제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 「배타적경제수역법」에 따른 배타적 경제수역 외측 한계까지의 사이를 “바다”로 규정하고 있고, 공유수면법 제2조제1호나목에서는 지적법 제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 지적공부에 등록된 지역까지의 사이를 “바닷가”로 규정하고 있으며, 지적법 제6조제1항제4호에서는 “해안선”은 해수면이 약최고고조면(일정 기간 조석을 관측하여 분석한 결과 가장 높은 해수면)에 이르렀을 때의 육지와 해수면과의 경계로 표시한다고 규정하고 있고, 공유수면법 제2조제3호에서는 “간석지”란 만조수위선과 간조수위선 사이를 말한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 조석에 의하여 만조 시 해수가 유입되고 지적공부에 등록되어 지번과 지목(임야)이 설정되어 있으며 개인의 소유권이 인정되는 간석지가 공유수면법의 적용을 받는 공유수면에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법령의 문언이 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할
것인데, 공유수면법 제2조제1호가목에 따르면 바다의 시작 지점은 지적법에 따른 해안선이고, 이 때 해안선은 일정 기간 조석을 관측한 결과 가장 높은 해수면을 기준으로 측정되는 것으로서 만조수위선과 같은 지점을 의미하며, 공유수면법 제2조제3호에서는 “간석지”란 만조수위선과 간조수위선 사이라고 규정하고 있으므로, 공유수면법상의 간석지는 그 개념상 항상 공유수면법 제2조제1호가목에 따른 바다에 포함되어 공유수면에 해당한다고 할 것입니다.
그리고, 공유수면법 제2조제1호 각 목의 규정체계를 살펴보건대, 같은 호 다목에서는 “하천·호소·구거, 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류로서 국유인 것”이라고 규정하고 있지만, 같은 호 가목에 따른 바다 및 같은 호 나목에 따른 바닷가에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그 공간의 소유자가 누구인지를 불문하고 자연현상에 따라 설정되는 해안선을 기준으로 하여 그 공간의 외면적 속성이 바다 또는 바닷가의 개념정의에 부합하는지를 살펴보는 것이 합리적이라고 할 것인바, 개인의 소유권이 인정되는 간석지라 하더라도 조석에 의하여 바닷물이 드나들고 있다면 공유수면법에 따른 간석지 및 바다로서의 특성이 상실되는 것은 아니라고 할 것입니다.
나아가, 종전에는 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 원
상회복하는 제도가 없었으나, 구 「공유수면관리법」(1999. 2. 8. 법률 제5914호로 전부개정되어 1999. 8. 9. 시행된 것을 말함. 이하 “구 공유수면관리법”이라 함) 제2조제4호에서 간석지의 정의 조항을 신설하였고, 같은 법 제5조제1항에 따라 공유수면 점용·사용허가를 받아야하는 행위에 ‘대통령령으로 정하는 포락지 또는 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 조성하는 행위’를 추가로 규정하였으며(제4호), 구 「공유수면매립법」(1999. 2. 8. 법률 제5911호로 전부개정되어 1999. 8. 9. 시행된 것) 제3조제2항에서는 같은 법을 적용하지 아니하는 경우에 “공유수면관리법 제5조제1항제4호의 규정에 의하여 공유수면을 매립하는 경우”를 추가로 규정하였는데(제2호), 이 조항들은 구 「공유수면관리법」과 구 「공유수면매립법」을 통합한 공유수면법에서도 그대로 유지되어 현행 공유수면법 제8조제1항제4호 및 제3조제2항제2호로 각각 규정되어 시행되고 있는바,
이는 본인 소유의 간석지라 하더라도 공유수면에 포함된 이상, 해당 지역을 토지로 원상회복하기 위하여 점용·사용하는 경우에는 공유수면관리법령의 체계상 허가를 받도록 하려는 입법정책적 견지에서 신설된 점에 비추어 보건대〔구 공유수면관리법 개정법률안 검토보고 발췌자료(199
8. 12., 농림해양수산위원회 전문위원) 참조〕, 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 공유수면법에 따른 공유수면으로 보는 것이 공유수면법의 개정 연혁에 부합하는 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
한편, 공유수면법 제3조제2항제2호에서는 같은 법 제8조제1항제4호에 따른 공유수면의 매립에 해당하는 경우에는 공유수면매립에 관한 같은 법의 규정을 적용하지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조제1항제4호에 따르면 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 조성하는 행위를 하려는 자는 공유수면 점용·사용허가를 받아야 한다고 규정하고 있으므로, 개인의 소유권이 인정되는 간석지는 공유수면법상의 공유수면이 아니며 예외적으로 공유수면법 제8조제1항제4호에 해당하는 행위를 하려는 경우에만 공유수면 점용·사용허가를 받도록 규정한 것이라는 의견이 있을 수 있으나, 관련 조항의 입법취지에 비추어 볼 때 공유수면법에서는 개인의 소유권이 인정되는 간석지도 공유수면법에 따른 매립 또는 점용·사용에 관한 규정이 적용되는 공유수면임을 전제로 하되, 다만 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 조성하는 경우에는 일반적인 공유수면의 매립과는 달리 그 소유권자의 토지 소유권을 원상회복하기 위한 목적임을 감안하여 매립에 관한 규정의 적용을 배제하고 점용·사용 허가를 받도
록 특례적인 조항을 규정한 것으로 보는 것이 합리적이라고 할 것이며, 해당 조항이 개인의 소유권이 인정되는 간석지의 공유수면성 자체를 배제하는 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 조석에 의하여 만조 시 해수가 유입되고 지적공부에 등록되어 지번과 지목(임야)이 설정되어 있으며 개인의 소유권이 인정되는 간석지는 공유수면법의 적용을 받는 공유수면에 해당한다고 할 것입니다.