「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 본문에 따라 개발제한구역에서는 건축물의 건축 등의 행위를 할 수 없으나, 같은 항 단서에 따라 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 함)의 허가를 받아 할 수 있는데, 같은 항 제3호의2에서는 “「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업(같은 항 제3호에 따라 개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당됨)의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위”를 규정하고 있는데, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 일부개정법률(법률 제11054호로 2011. 9. 16. 공포된 것을 말함. 이하 “개정법률”이라 함) 부칙 제1조 단서에서 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제3호의2(이하 “개정규정”이라 함)는 공포한 날부터 6개월이 경과한 날인 2012. 3. 17.부터 시행한다고 규정하고 있을 뿐, 그 외에 개정규정과 관련한 별도의 적용례
등 경과규정은 정하고 있지 아니한 바, 위 개정규정 중 “공익사업법 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물일 것”과 관련하여 개정규정 시행일인 2012. 3. 17. 이전에 공익사업의 시행에 따라 철거된 건축물도 이에 해당하는지가 문제됩니다.
먼저, 법령해석의 일반원칙으로서 법령 불소급의 원칙에 따르면 법령의 소급적용, 특히 행정법규의 소급적용은 법률생활의 안정을 위해 이를 인정하지 아니하는 것이 원칙이고, 신ㆍ구 법률관계의 합리적 조정을 위하여 예외적으로 허용하는 경우에는 경과규정을 두어 이를 명확히 하여야 할 것이므로, 이 사안의 경우와 같이 경과규정을 두지 않았다면 소급적용되지 않는다 할 것입니다.
그리고, 개정규정에서는 동 조항의 적용을 받을 수 있는 요건의 하나로서 “철거되는 건축물”일 것을 규정하고 있는데, 이 문언만으로는 해당 건축물의 철거시점이 이 규정 시행 전의 경우까지 포함하는 것으로 보기 어렵고, 오히려 소급적용하려는 명문의 부칙 규정이 없어 개정규정 시행일 이후에 철거되는 건축물만이 동 조항의 대상이 된다고 보는 것이 보다 타당하다고 할 것입니다.
나아가, 개발제한구역법 제12조제1항에 따라 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경 등 행위를 제한하는 취지는 도시의 무질서한 확산을
방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 것으로, 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석해야 한다는 점에 비추어 보더라도 개정규정의 시행 전에 철거된 건축물의 이축을 허용할 특별한 사유가 없다고 할 것입니다.
한편, 개정규정의 입법취지는 국민의 재산권을 보장하려는 것으로 건축물의 철거시점을 시행일 전후로 나누어 달리 취급할 합리적 이유가 없다는 점을 들어 개정규정 시행 전에 공익사업의 시행에 따라 이미 철거된 건축물도 취락지구가 아닌 지역으로 이축할 수 있는 대상에 포함되어야 한다는 의견이 있으나, 개정규정은 개발행위의 허용범위를 조정하여 규제를 일부 완화하면서 그 완화 시기를 입법정책적 판단에 따라 시행일 이후로 정한 것으로, 만약 해석으로 개정규정의 소급적용을 인정한다면 종전의 어느 시점의 건축물까지 인정할지가 명확하지 아니하고, 이는 도시의 무질서한 확산 및 무분별한 개발을 방지하려는 개발제한구역제도의 입법취지에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 개정규정에 따라 개발제한구역에서 허가할 수 있는 이축행위의 대상에 2012. 3. 17. 이전에 공익사업의 시행에 따라 철거된 주택, 공장 또는 종교시설은 포함되지 아니한다고 할 것입니다.