「장사 등에 관한 법률」(이하 “장사법”이라 함) 제2조제6호에서는 “분묘”란 시체나 유골을 매장하는 시설을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7호에서는 “묘지”란 분묘를 설치하는 구역을 말한다고 규정하고 있는데, 같은 조 제16호에서는 “연고자”란 사망한 자와 다음 각 목의 관계에 있던 자를 말한다고 하면서 가목부터 아목까지 배우자 등을 열거하고 있고, 같은 호 아목에서는 가목부터 사목까지에 해당하지 아니하는 자로서 시체나 유골을 사실상 관리하는 자를 연고자의 하나로 규정하고 있습니다.
먼저, 법령의 정의규정은 그 법령 중에서 쓰이고 있는 용어의 뜻을 명확하게 정하는 규정으로, 법령 자체에서 그 의미를 명확하게 하여 법령을 해석하고 적용할 때 나타나는 의문점을 없애고 법적 분쟁을 미리 예방함으로써 국민의 권리와 이익을 보호하기 위해 두는 것인데, 장사법 제2조제16호에서 연고자의 의미를 정의하고 있는 취지는 무연고 시체 등의 처리나 타인의 토지 등에 설치된 분묘 등의 처리 등의 주체를 명확히 하기 위한 것이라 할 것입니다.
그런데, 장사법 제2조제6호에서는 분묘란 시체나 유골을 매장하는 시설을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7호에서는 묘지란 분묘를 설치하는 구역을 말한다고 규정하고 있어, 같은 조 제16호아목에
따른 연고자는 매장 전의 시체나 유골을 관리하는 자로만 한정되는 것으로 해석될 수 있으나, 행정법규의 해석에 있어서 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않는 한 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 배제되는 것은 아니므로, 위 연고자의 의미를 해석함에 있어서도 가능한 한 그 입법 취지와 목적 등을 존중하여 그에 부합되도록 새기는 것이 타당하다고 할 것인바(대법원 2007. 9. 20. 선고 2006두11590 판결례 참조), 장사법 전체에 나타난 연고자 관련 규정을 종합적으로 검토하여 유기적으로 해석할 필요가 있다 할 것입니다.
그렇다면, 장사법 제19조제2항에서는 설치기간이 지난 분묘의 연고자가 설치기간의 연장을 신청할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제20조에 따라 설치기간이 끝난 분묘의 연고자는 분묘에 설치된 시설물을 철거하고 매장된 유골을 화장하거나 봉안하여야 하며, 같은 법 제27조제1항제2호에서는 연고자의 승낙 없이 해당 묘지에 분묘를 설치한 경우 허가를 받아 그 분묘에 매장된 시체 또는 유골을 개장할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제28조에서는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 일제 조사 결과 연고자가 없는 분묘에 매장된 시체 또는 유골을 화장하여 일정 기간 봉안할 수 있다고 규정하고 있는바, 관련 규정에
비추어 볼 때, 같은 법 제2조제16호아목에서 “시체나 유골을 사실상 관리하는 자”를 연고자로 규정함에 있어서 해당 “시체나 유골”을 매장 전의 시체나 유골인지, 분묘에 이미 매장된 후의 시체나 유골인지 여부를 엄격하게 구분하고 있다고 보기 어렵다 할 것입니다.
또한, 형식적인 문언해석에 치우쳐 매장 전의 시체나 유골을 관리하여야만 연고자에 해당한다고 본다면, 장사법 제2조제16호에서 정의한 연고자라는 개념을 전제로 분묘의 연고자에 대하여 규정하고 있는 조항들을 해석함에 있어 혼란이 야기될 수 있는바, 이와 같은 해석은 장사법의 입법 체계 및 입법 취지를 몰각시키는 해석이라 할 것이므로, 이 사안과 같이 같은 법 제2조제16호가목부터 사목까지의 규정에 해당하지 않는 자로서 시체나 유골이 매장되어 있는 분묘를 설치한 개인묘지를 사실상 관리하고 벌초하는 자라면 같은 호 아목에 따른 시체나 유골을 사실상 관리하는 자에 포함될 수 있다고 보는 것이 타당하다 할 것입니다.
따라서, 장사법 제2조제16호가목부터 사목까지의 규정에 해당하지 않는 자로서 개인묘지를 사실상 관리하고 벌초하는 자는 같은 호 아목에 따른 “시체나 유골을 사실상 관리하는 자”에 포함된다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
다만, 현행 장사법 제2조제16호아
목은 “가목부터 사목까지에 해당하지 아니하는 자로서 시체나 유골을 사실상 관리하는 자”라고만 규정하고 있어 묘지를 사실상 관리하는 자도 포함될 수 있는지 명확하지 아니하여 해석상 혼란이 야기될 수 있는바, 정책적으로 이와 같은 문제를 해소할 필요성이 있다면 연고자의 범위에 대하여 입법적으로 보완하여야 할 것입니다.