가. 질의 가에 대하여
「산지관리법」 제10조, 제12조 및 제14조에 따르면 임업용산지에서 갱내채굴을 하기 위해서는 산지전용허가를 받아야 하고 갱내채굴을 위한 진입로를 설치하기 위해서도 산지전용허가를 받아야 하는데, 이 사안에서는 임업용산지에서 「산지관리법」 제2조제1호라목에 의한 임도(林道)를 갱내채굴을 위한 진입로로 사용하기 위하여 산지전용허가를 받아야 하는지가 문제됩니다.
우선, 「산지관리법」 제2조제2호에서는 산지를 조림·육림 및 토석의 굴취·채취 그 밖에 대통령령이 정하는 임산물생산의 용도외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 “산지전용”이라고 규정하고 있는바, 형질변경은 없으나 산지관리법령에서 정하는 용도외로 사용하는 것과 산지의 형질을 변경하는 것 모두 「산지관리법」상 산지전용에 해당하므로 산지전용을 하고자 하는 자는 같은 법 제14조 또는 제15조에 따라 산지전용허가 또는 신고를 하여야 합니다.
그리고, 「산지관리법」 제2조제1호에서는 임도를 산지로 규정하고 있으므로 임업용산지 내에 있는 임도 또한 임업용산지로 보아야 할 것이고, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조제1호라목 및 같은 법 제9조에 따르면 임도는 산림의 경영 및 관리를 위하여 설치한 도로를 말하는 것으로
서 산림의 생산기반 확립과 공익적 기능 증진을 위하여 필요하다고 인정하면 산림청장이 설치하도록 규정하고 있고, 임도를 설치하기 전에 산림경영, 산림보호 및 관리, 산림휴양자원이용 및 농산촌마을 연결 등을 평가항목으로 하는 임도설치에 관한 타당성평가를 거치도록 하는 등 그 설계·시설기준 및 설치절차·관리적인 측면에서 산림자원법 제9조 및 같은 법 시행규칙 제4조, 제5조에서 엄격하게 규율하고 있는바, 임도는 일반의 교통에 공용될 목적으로 설치되는 도로와는 그 설치목적 및 관리방법 등이 다르므로 산지전용허가 및 신고 없이는 임도를 임업의 생산기반정비를 촉진하는 본래의 목적이 아닌 특정시설의 진입로 등의 다른 목적으로는 이용할 수 없다고 할 것입니다(법제처 해석례 06-0039 참조).
또한, 「광업법」 제43조는 사업을 시행하는 자 등의 편의를 위하여 채광계획인가를 받은 때에 관련 인·허가등의 관계 행정기관과 협의를 거치면 해당 관련 인·허가도 함께 받은 것으로 보도록 하는 인·허가등의 절차를 간소화하는 조항일 뿐, 같은 규정에 따라 의제받지 않은 인허가등에 대하여 개별법에서 규정하고 있는 바에 따라 필요한 인허가 등을 받지 않아도 된다는 특례를 규정하고 있는 조항은 아니므로, 위에서 살펴본 바와 같이 임업용산지에서 임도를 갱내채굴을 위한
진입로로 사용하는 것이 「산지관리법」에 따른 산지전용에 해당하는 이상 같은 법에 따른 산지전용허가의 대상이라고 할 것입니다.
따라서, 임업용산지에서 「산지관리법」 제2조제1호라목에 의한 임도(林道)를 갱내채굴을 위한 진입로로 사용하기 위해서는 산지전용허가를 받아야 합니다.
나. 질의 나에 대하여
「산지관리법」 제19조제6항 및 제38조제1항, 같은 법 시행령 제24조제3항 및 같은 법 시행규칙 제37조제1항에 따르면 대체산림자원조성비와 복구비는 산지전용허가를 받거나 산지전용신고를 하는 경우와 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받고자 하는 경우 모두 산지전용을 하려는 산지의 면적을 기준으로 각각 단위면적당 금액을 곱한 금액을 산정하여 부과 및 예치하도록 하고 있고, 예외적으로 「산지관리법 시행령」 제23조에 따른 대체산림자원조성비 감면대상에 해당하는 경우에는 대체산림자원조성비를 감면하고, 「산지관리법」 제38조제1항 단서에 해당하는 경우에는 복구비를 예치하지 않아도 되며, 같은 법 제43조 및 같은 법 시행령 제47조에 해당하는 경우에는 예치된 복구비를 반환하도록 규정하고 있으므로 이러한 예외적인 경우에 해당하지 않는다면 산지전용을 하는 면적을 기준으로 대체산림자원조성비와 복구비를 산정
하여 납부 및 예치하여야 할 것입니다.
먼저 대체산림자원조성비에 대해 살펴보면, 「산지관리법 시행령」 별표 5 제3호에서 임도를 설치하기 위한 산지전용에 대해서는 보전산지 또는 준보전산지의 여부에 관계없이 100퍼센트 감면한다고 규정하고 있으나, 이는 산림의 경영 및 관리를 위해 설치된 임도의 공익적 측면을 고려하여 감면하고 있는 것이므로 대체산림자원조성비를 감면받아 설치된 임도를 같은 법에 따른 산지전용을 하고자 하는 경우에까지 대체산림자원조성비를 감면하겠다는 것은 아닙니다. 또한, 같은 법 시행령 별표 5 제4호가목에서는 광물의 채굴을 위한 시설 및 그 부속시설에 대해서는 준보전산지를 산지전용하는 경우에 100퍼센트 감면한다고 규정하고 있고, 같은 호 나목의 (9)에서는 같은 법 제12조제1항제13호의 시설을 설치하기 위한 부대시설에 대해서는 보전산지·준보전산지 모두 100퍼센트 감면하지만 “진입로는 제외”한다고 규정하고 있어, 임업용산지인 보전산지에 채광시설의 진입로를 위해 산지전용을 하는 경우에 대해서는 같은 별표 제4호가목 및 나목 (9)의 규정이 적용될 여지가 없습니다.
다음으로 복구비에 대하여 살펴보면, 「산지관리법」 제38조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제46조제1항제4호에서 임도를 설치하기 위하여 산지전용을
하는 경우에는 복구비를 예치하지 않아도 된다고 규정하고 있고, 「산지관리법」 제39조제3항, 제43조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제47조제1호에서는 산지전용을 하였다가 복구되는 지역이 임도로 활용할 수 있는 경우에는 복구의무가 전부 또는 일부 면제되고 예치된 복구비의 전부 또는 일부를 예치자에게 반환하여야 한다고 규정하고 있으므로, 임도를 설치하기 위한 산지전용이 아니라 이미 설치된 임도를 다른 목적으로 산지전용한 후에 다시 임도로 복구하는 경우라면, 이미 예치된 복구비를 반환할 수 있는지 여부는 별론으로 하고 복구비 예치의무 자체가 면제되는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 임업용산지에서 임도를 갱내채굴을 위한 진입로로 사용하기 위하여 산지전용허가를 받는 경우, 「산지관리법」 제19조에 따른 대체산림자원조성비 부과 및 같은 법 제38조에 따른 복구비의 예치 대상이 됩니다.