가. 질의 가에 대하여
○ 구 「폐기물관리법」 제2조제6호에 따르면, 일반폐기물처리시설이란 소각·파쇄·매립 등의 방법에 의하여 일반폐기물을 안전하게 처리하는 시설로서 대통령령이 정하는 시설로 규정하고 있는데, 구 「폐기물관리법 시행령」 제3조제3호에서는 압축시설 또는 파쇄시설 및 일반폐기물의 수송효율을 높이기 위하여 압축하거나 파쇄하는 등의 방법으로 중간처리하는 시설을 일반폐기물처리시설 중의 하나로 정하고 있습니다.
○ 또한 구 「폐기물관리법」 제5조제1항에 따르면, 지방자치단체의 장은 2 이상의 시·군·구에서 발생하는 일반폐기물을 광역적으로 처리할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 광역일반폐기물처리시설을 공동으로 설치·운영할 수 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의한 광역일반폐기물처리시설의 설치 또는 운영을 총리령이 정하는 자에게 위탁할 수 있도록 하고 있는데, 구 「폐기물관리법 시행규칙」 제3조제3호에서는 광역일반폐기물처리시설의 설치·운영을 위탁받을 수 있는 자로서 “기타 환경처장관이 광역일반폐기물처리시설을 설치 또는 운영할 수 있는 능력이 있다고 인정하여 지정·고시하는 자”를 규정하고 있었습니다.
○ 환경처장관은 1994. 1. 29. 환경처고시 제1994-6호로 대전광역시도
시개발공사(이하 “도시개발공사”라 함)를 광역일반폐기물처리시설의 설치 또는 운영을 위탁받을 수 있는 자로 지정·고시하면서 ①업무범위를 대전직할시 광역일반폐기물처리시설의 설치 또는 운영에 한정하였고, ②“이 고시 시행일부터 6개월 이내에 매립시설 및 소각시설 별로 기술 인력을 각각 확보할 것”이라는 조건을 붙였습니다.
○ 이후 구 「폐기물관리법 시행규칙」 제3조제3호는 두 번의 개정(1996. 2. 5. 환경부령 제18호, 1999. 8. 9. 환경부령 제82호)을 거쳐 광역폐기물처리시설의 설치·운영을 위탁받을 수 있는 자의 기준이 환경부장관이 지정·고시하는 자에서 기타 환경부장관이 정하여 고시하는 기준에 적합한 자로 변경되었고(1999. 8. 9. 환경부령 제82호) 환경부장관은 1999. 10. 23. 환경부고시 제1999-164호로서 광역폐기물처리시설의 설치 또는 운영을 위탁받을 수 있는 자의 기준을 정하면서 소각시설과 매립시설만 기준을 정하였을 뿐 그 외의 폐기물처리시설에 대하여는 아무런 기준을 정하지 아니하였으며, 같은 고시 부칙 제2조에서 “종전의 폐기물관리법 시행규칙 제3조제4호의 규정에 의하여 지정·고시된 자는 이 고시에 의한 기준을 갖춘 것으로 본다”라는 경과규정을 두었습니다.
○ 이상과 같은 폐기물관리법령의 취
지 및 각 고시의 내용 등을 종합적으로 고려할 때 환경처고시 제1994-6호의 4. 조건에서 고시시행일로부터 6개월 이내에 매립시설 및 소각시설별로 기술 인력을 각각 확보하도록 한 것은 폐기물처리시설의 설치·운영을 위해서 전문지식을 갖춘 인력이 필요하다는 점을 고려한 것이므로 환경처고시 제1994-6호에 의하여 도시개발공사에 위탁이 가능한 업무는 소각시설과 매립시설의 설치·운영에 한정됩니다.
○ 따라서, 도시개발공사는 대전광역시장으로부터 광역건설폐기물 파쇄시설의 설치를 위탁받을 수 없었습니다.
나. 질의 나에 대하여
○ 광역폐기물처리시설은 처리 규모가 크고 환경과 국민건강에 중대한 영향을 미치므로 구 「폐기물관리법 시행규칙」 제3조에서는 시·도지사가 폐기물을 안전하게 처리할 수 있는 능력과 전문적인 기술을 갖춘 자에 한정하여 광역폐기물처리시설의 설치·운영업무를 위탁받을 수 있도록 위탁받을 수 있는 자의 자격을 한정적으로 열거하고 있는 것입니다.
○ 따라서, 개별적 근거법인 구 「폐기물관리법 시행규칙」 제3조에서 이미 수탁자를 한정하고 있음에도 권한의 위탁이나 대행의 일반적 근거법인 구 「지방자치법」이나 구 「지방공기업법」을 근거로 하여 광역폐기물처리시설의 설치·운영업무를 대행하게 하는 것은 권한을 법령으로 명
확히 정해야 하는 행정조직 법정주의에 반하는 결과를 가져오게 됩니다.
○ 더 나아가 개별법에 위탁의 근거는 있으나 대행과 관련한 규정이 없는 것은 지방자치단체의 장이 동일한 업무에 대하여 위탁과 대행을 동시에 가능하도록 할 필요가 없기 때문이며, 「폐기물관리법」에서 광역폐기물처리시설의 수탁자만 규정하고 있고 대행할 수 있는 자를 규정하지 않았다면 그 입법 취지는 업무처리가 가능한 적격자에 대하여 사무처리권한을 실질적으로 이전하여 그 자의 이름과 책임으로 사무를 처리하는 위탁의 형식으로만 업무를 처리하겠다는 것이므로 구 「지방공기업법」에 근거하여 대행이 가능하다거나 개별 약정에 의하여 임의대행이 가능하다고 할 수 없습니다.
○ 그러므로 도시개발공사는 광역건설폐기물 파쇄시설의 설치를 대행할 수 없었습니다.
다. 질의 다에 대하여
○ 「폐기물관리법 시행규칙」 제5조제3호에서는 광역폐기물처리시설의 시설을 시공한 자는 시설운영에 한하여 위탁받을 수 있다고 하고 있습니다.
○ 이 규정의 취지는 광역폐기물처리시설을 시공한 자는 그 처리시설에 대하여 전문적인 지식을 가지고 있을 것이므로 광역폐기물처리시설의 운영을 위탁하더라도 위험하거나 불합리하지 않다는 점이 고려된 것입니다.
○ 그런데 「폐기물관리법」에서는
시공한 자의 정의규정이 없으나 관련 법규인 「건축법」 제2조제1항제16호에서는 “공사시공자”를 「건설산업기본법」 제2조제4호에 따라 건설공사를 행하는 자라고 규정하고 있고, 같은 조 제7호에 따르면 “발주자”를 건설공사를 건설업자에게 도급하는 자라고 하고 있으므로 이를 유추하여 「폐기물관리법 시행규칙」 제5조제3호의 시공한 자도 실제로 광역폐기물처리시설의 건설공사를 행하는 자로 보아야 합니다.
○ 광역건설폐기물 처리시설의 공사는 주처리시설인 파쇄·분쇄시설의 설치공사, 전기설비공사, 부지 및 진입로 등 조성공사, 시설관리동 공사, 기타 부대시설(보관시설, 표지판 계근시설 등) 공사로 이루어지는데, 시공한 자가 그 처리시설에 대하여 전문적인 지식을 가지고 있으므로 운영을 위탁받을 수 있도록 한 입법취지를 고려해 볼 때 건설폐기물처리시설의 경우 주 처리시설인 파쇄·분쇄시설의 설치공사를 하는 자 또는 전체 공사를 도급받은 원수급자를 그 시설의 시공자로 보아야 할 것입니다.
○ 그러므로 도시개발공사는 건설폐기물처리시설 공사를 각 건설업자에게 도급한 자로서 건설폐기물처리시설의 발주자이고 광역폐기물처리시설의 건설공사를 하는 자로는 볼 수 없어 「폐기물관리법 시행규칙」 제5조제3호에 따른 해당 광역건설폐기물처리시설을 시공한 자로 볼 수 없습니
다.