○ 우선 “남북협력기금으로 채무보증한다”의 의미를 살펴보면, 동 기금은 「남북협력기금법」상 정부(통일부 장관)가 운용하는 기금으로서 신용보증기금 등의 경우와 달리 법인격을 갖추고 있지 아니한데, 채무보증행위는 「민법」상의 법률행위로서 원칙적으로 법인격을 가진 자만이 할 수 있으므로, “남북협력기금으로 채무보증한다”는 것은 결국 동 기금의 범위안에서 국가가 보증채무를 부담한다는 의미입니다.
○ 그러나, 「예산회계법」은 기금과 관련하여 제7조에서 국가는 특별한 목적을 위하여 특정한 자금을 운용할 필요가 있을 때에 한하여 법률로써 특별한 기금을 설치할 수 있도록 하고 세입세출예산에 의하지 아니하고 운용할 수 있도록 하며, 동법 제56조에서는 기금의 수입·지출 등 국고금관리에 관하여는 따로 법률이 정하는 바에 의하도록 하고 있어 「남북협력기금법」 제3조의 규정에 의하여 남북협력기금을 설치하고 동 기금을 동법 제8조의 용도로 사용하도록 하였다면 「예산회계법」의 규정에 앞서 「남북협력기금법」 및 「기금관리운용법」이 우선 적용되어야 할 것인바, 「남북협력기금법」 제8조제3호 및 동법 시행령 제9조에서 남북협력기금은 교역 및 경제분야 협력사업을 촉진하기 위하여 소요되는 자금의 남한주민에 대한 지원 등에 사용하되, 이러한 지원은 교역 및 경제
분야협력사업의 시행을 위한 보증 및 손실 보조의 방법으로 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 국내 기업이 개성공단 입주와 관련하여 시중은행으로부터 대출받은 금액에 대하여 남북협력기금으로 국가가 채무보증하는 것은 「남북협력기금법」 제8조제3호 및 동법 시행령 제9조에 규정된 남북협력사업을 지원하는 수단의 일환으로 보아야 합니다.
○ 또한 「헌법」 제58조의 규정에 의하면 국채를 모집하거나 예산외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때에는 정부가 미리 국회의 의결을 얻어야 한다고만 규정하고 국회의결절차는 특정하고 있지는 아니한바, 「예산회계법」 제7조(기금의 설치)와 국가의 보증채무부담행위에 대한 통제규정인 동법 제110조의 조화적인 해석을 위하여도 동법 제110조에 규정된 국가의 보증채무부담행위는 「금융기관부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률」 제40조제4항 및 「예금자보호법」 제26조의2제5항 등과 같이 국가(정부)가 직접 보증하는 경우로 한정하여 해석하여야 하고, 이와 달리 기금이 목적달성을 위한 수단으로 채무보증을 하는 경우에는 「예산회계법」 제7조의 규정에 따른 「남북협력기금법 시행령」 제6조, 「기금관리기본법」 제5조 내지 제7조 및 「국회법」 제84조의2 등의 규정에서 채무보증내용을 기금운용계획의
자금사용계획에 반영하여 국회의결을 받고 그 범위내에서 사용하도록 하고 있어 「예산회계법」 제110조를 적용할 필요가 없다고 보는 것이 이들 규정의 조화적 해석이라 할 것입니다.
○ 더욱이 「남북협력기금법」 제8조제3호 및 동법 시행령 제9조의 규정에 의하면, 기금의 용도로 교역 및 경제분야 협력사업을 촉진하기 위하여 소요되는 자금의 남한주민에 대한 보증 외에 융자, 손실보조 등을 규정하고 있는데, 융자 또는 손실보조는 보증보다 직접적인 국가부담임에도 기금운용계획에 반영하여 국회의 의결을 받을 뿐, 별도의 국회통제절차를 거치지 않는 점을 고려할 때, 개성공단 입주기업이 시중은행에 대한 대출금을 갚지 못하면 비로소 기금의 부담이 되는 보증채무에 대하여 「예산회계법」 제110조의 국회동의를 받도록 하는 것은 형평에 맞지 않으므로, 남북협력기금으로 채무를 보증하는 경우에는 기금운용계획에 기금으로 실제 보증하는 총액(기금의 보증채무부담한도) 및 대지급금 등을 명시하여 매년 국회의 의결을 얻으면 되고 이를 위하여 별도로 국회의 사전동의절차를 거칠 필요는 없다고 할 것입니다.