○ 「행정절차법」 제1조 및 제2조에 따르면, 이 법의 목적은 행정절차에 관한 공통적인 사항을 규정하여 국민의 행정참여를 도모함으로써 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하기 위한 것이고, 행정청이라 함은 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관 기타 법령 또는 자치법규에 의하여 행정권한을 가지고 있거나 위임 또는 위탁받은 공공단체나 그 기관 또는 사인을 말하며, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 기타 이에 준하는 행정작용이고, 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 자를 당사자로 하고 있습니다.
○ 한편 여기서의 처분의 개념 역시 행정쟁송법상의 처분의 개념과 같이 행정청의 공법상의 행위로서, 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말한다고 할 것이므로(대법원 2002. 12. 27. 선고 2001두2799 판결), 「행정절차법」상의 처분의 상대방은 원칙적으로 국민을 말한다고 할 것이며, 행정청의 경우에는 공권력의 주체로서가 아니라 사경제주체로서 행하는 행위라면 예외적으로 인정될 수
있을 것입니다.
○ 그런데 「행정절차법」 제17조제8항에 따르면, 신청인은 처분이 있기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기서의 신청인은 처분의 상대방으로서의 신청인을 말한다고 할 것인데, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항에 따라 시·도지사에게 도시관리계획을 신청한 시장·군수도 여기에 포함되는지가 문제됩니다.
○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 도시관리계획이라 함은 특별시·광역시·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용·환경·경관·안전·산업·정보통신·보건·후생·안보·문화 등에 관한 같은 법 제2조제4호각목의 계획을 말하는 것이고, 같은 법 제24조, 제27조, 제28조, 제29조, 제30조에 따르면, 시장·군수가 관할구역에 대하여 도시관리계획을 입안하는 경우, 기초조사를 거쳐 주민 및 지방의회의 의견을 청취한 후 이를 시·도지사에게 신청하면, 시·도지사는 도시계획위원회 심의 등을 거쳐 결정하도록 되어 있는바, 여기서 시장·군수의 도시관리계획의 입안·신청행위는 해당 시장·군수가 시·도지사의 도시관리계획결정의 직접 상대가 되는 상대방인 신청인으로서의 지위에서 행한 것이 아니라, 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 행정청의 지위에서
행한 고유한 권한행사라고 보아야 할 뿐만 아니라, 시·도지사의 도시관리계획결정으로 해당 시장·군수의 법률상 이익에 구체적으로 어떤 변동을 가져오는 것도 아닌 점을 감안할 때, 해당 시장·군수의 도시관리계획신청을 「행정절차법」상의 처분에 대한 신청으로서의 성질로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
○ 따라서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 시장·군수가 시·도지사에게 도시관리계획을 입안·신청하는 경우 여기서의 시장·군수는 「행정절차법」 제17조제8항에서 규정하고 있는 처분의 상대방으로서의 신청인에는 포함되지 않는다고 할 것입니다.