가. 질의 가에 대하여
○ 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 ‘「제주특별자치도법」’이라 함) 제172조에서는 외국인투자의 촉진을 위한 「관광진흥법」 적용의 특례를 규정하고 있는바, 같은 조 제1항에서 도지사는 제주특별자치도에 대한 외국인투자(「외국인투자촉진법」 제2조제1항제4호에 따른 외국인투자를 말함)를 촉진하기 위하여 카지노업의 허가를 받고자 하는 자가 외국인투자를 하고자 하는 자로서 관광사업에 투자하고자 하는 외국인투자의 금액이 미합중국화폐 5억불 이상일 것(제1호), 투자자금이 형의 확정판결에 따라 「범죄수익은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 범죄수익 등에 해당하지 아니할 것(제2호), 투자자의 신용상태 등 대통령령이 정하는 사항을 충족할 것(제3호)이라는 요건을 전부 갖춘 경우에는, 「관광진흥법」 제21조의 규정에 불구하고 같은 법 제5조제1항에 따른 카지노업(외국인전용의 카지노업에 한한다)의 허가를 할 수 있고, 이 경우 도지사는 필요한 경우 허가에 조건을 붙이거나 「제주특별자치도법」 제172조제1항제1호에 따른 외국인투자의 금액 등을 고려하여 2 이상의 카지노업 허가를 할 수 있도록 정하고 있습니다.
○ 그리고, 「제주특별자치도법」 제172조제2항에서는
카지노업의 허가를 받고자 하는 자는 투자계획서 등 도조례가 정하는 서류를 갖추어 도지사에게 허가를 신청하여야 할 것을, 같은 조 제3항에서는 위 제1항에 따라 카지노업의 허가와 관련하여 영업의 장소 및 개시시기 등에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정할 것을, 같은 조 제4항에서는 위 제1항에 따라 카지노업의 허가를 받은 자는 영업을 개시하기 전까지 「관광진흥법」 제22조제1항에 따른 시설 및 기구를 갖추어야 할 것을 각각 규정하고 있으며, 같은 조 제5항은 허가의 필요적 취소사유로서 제1항에 따른 허가를 받은 자가 제1항제1호의 투자를 이행하지 아니하는 경우(제1호), 투자자금이 형의 확정판결에 따라 「범죄수익은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 범죄수익 등에 해당하게 된 경우(제2호), 제1항 후단에 따른 허가조건을 위반한 경우(제3호)를 규정하고 있습니다.
○ 「제주특별자치도법」상의 카지노업 허가를 「관광진흥법」의 허가와 비교하면, 「제주특별자치도법」은 허가신청 당시 카지노업 시설 및 기구를 갖출 것을 요구하지는 않고, 다만, 영업을 개시하기 전까지 갖추도록 정하고 있는바(「제주특별자치도법」 제172조제4항), 카지노 시설 및 기구를 반드시 허가 당시 갖출 필요 없이 허가 이후에 갖추어도 된다는 점에서 「관광진흥
법」 제21조의 허가와는 다르고 같은 법 제24조의 조건부 허가와 유사하며, 다만
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(사전허가·허가 구조가 허가·영업신고 구조)
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(사전허가·허가 구조가 허가·영업신고 구조), 일정금액 이상의 투자를 허가요건으로 한 점은 「관광진흥법」상의 허가 또는 사전허가에서는 찾아볼 수 없는 요건입니다.
○ 한편, 「제주특별자치도법」의 카지노업 허가는 「기업도시개발 특별법」 제30조와 비교하여 일정규모 이상의 금액을 투자할 것을 요구하고 있는 점에서 유사하지만, 「기업도시개발 특별법 시행령」 제38조에서와 같이 카지노업 허가신청시에 이미 일정액 이상을 투자할 것을 명시하지는 아니하고 있습니다.
○ 그런데, 「제주특별자치도법」이 외국인투자에 의한 카지노업에 대하여 특례를 인정한 취지는, 대규모 복합관광시설에 투자하는 외국인에게 카지노의 허가라는 인센티브를 제공하여 제주특별자치도의 관광시설 개발을 촉진함과 아울러 카지노산업의 선진화를 도모하려는 것입니다.
○ 「제주특별자치도법」상 카지노업 허가요건으로서의 투자가 영업개시전에 완료되어야 할 것인지에 관하여 보면, 카지노업의 영업개시와 관련한 「제주특별자치도법」의
규정으로는 같은 법 제172조제3항에서 영업의 장소 및 개시시기 등에 관하여 필요한 사항은 도조례에 위임한다고 정한 것과, 같은 조 제4항에서 영업을 개시하기 전에 카지노 영업에 필요한 시설 및 기구를 갖추도록 정하고 있는바, 위 규정들로 보면 「제주특별자치도법」은 영업개시와 관련하여 일반적인 사항은 제주특별자치도의 자치입법재량에 맡기되, 다만, 법률 스스로 카지노 영업개시 전에 갖추도록 요구하는 것으로는 카지노 영업에 필요한 시설 및 기구만을 규정하고 있습니다.
○ 또한, 허가요건으로서의 투자에 관하여 허가 당시 일정액을 이미 투자가 되어야 한다거나 또는 투자의 이행이 언제까지 완료되어야 한다는 등에 대해 법령으로써 정한 바 없고, 「제주특별자치도법」 제172조제5항으로 보더라도 투자를 불이행하였을 경우 허가를 취소하여야 하지만, 허가취소 시기에 관하여 특별히 규정하지 아니하고 있습니다.
○ 이러한 「제주특별자치도법」의 규정을 종합하면, 같은 법은 영업개시전 카지노 시설 및 기구를 갖추어야 하는 것과 투자의 이행여부를 구별하여 투자의 최종 이행에 대하여는 반드시 영업개시전에 이루어져야 한다는 등의 시간적 제한을 두거나 영업개시와의 서로 밀접한 관계를 인정하였다고 볼 수 없고, 한편, 투자의 불이행을 카지노업 허가의 필요적인 취
소사유로 정하였지만 그 시기를 정하지 않음으로 인해 투자가 완료되지 않은 상태에서 영업이 개시되고, 그 영업 중 허가가 취소되는 경우를 배제하지 않았다고 할 것입니다.
○ 다만, 영업개시 전 투자의 이행을 요구하는 것은 구체적인 영업개시시점의 결정과 관련된 사항인바, 「제주특별자치도법」은 구체적인 영업개시시기를 법률 스스로 정하는 대신, 제주특별자치도의 조례제정권(같은 법 제172조제3항), 제주특별도지사의 사업계획서를 통한 허가요건 검토·허가시 재량권 및 조건의 부과권한(같은 법 제172조제1항) 인정 등을 통해 투자사업의 성격, 사업계획, 신용도, 외국인 투자의 촉진 필요성, 지역의 제반사정 등을 고려하여 제주특별자치도가 이를 정하도록 하였다고 볼 것입니다.
○ 그러므로, 「제주특별자치도법」상 카지노업과 관련한 외국인의 투자는 반드시 영업개시 이전에 완료되어야 할 것은 아니고, 제주특별자치도가 투자의 완료시기를 조절할 수 있도록 되어 있다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
○ 「제주특별자치도법」 제172조제1항 후단에서는 제주특별자치도지사는 필요한 경우 허가에 조건을 붙이거나 같은 항 제1호에 따른 외국인투자의 금액 등을 고려하여 2 이상의 카지노업 허가를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조
제5항제3호에서는 위 제1항 후단에 따른 허가조건을 위반한 경우 허가를 취소하도록 정하고 있습니다.
○ 카지노업 허가가 성질상 예외적인 허가인 점, 「제주도특별자치도법」에서 제주특별자치도지사에게 허가에 관한 재량권을 부여하고 외국인의 관광산업 투자와 카지노업 허가의 밀접한 관련성을 인정한 점 등의 사정으로 볼 때 같은 법은 조건 기타 부관의 첨부 가능성을 인정하였다고 볼 것인바, 제주특별자치도지사가 영업개시 신고시점까지 5억불의 투자완료를 조건으로 카지노업 허가를 한 경우, 이는 같은 법 제172조제1항 후단, 같은 조 제5항에서 허용하는 조건의 범위나 내용을 벗어나지 아니한 것이라 할 것입니다.
○ 한편, 부관부 행정처분에 있어서 그 부관의 내용은 적법하여야 하고 이행가능하여야 하며, 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 않는 한도의 것이어야 합니다(대법원 2002. 9. 24. 선고 2000두5661 판결 참조).
○ 제주특별자치도지사가 영업개시 신고시점까지 5억불의 투자완료를 조건으로 카지노업 허가를 한 경우, 그 조건이 적법한지 여부는 개별·구체적 사정을 종합하여야만 판단할 수 있을 것이나, 일응 「제주특별자치도법」상 카지노업 허가에 제주특별자치도지사의 넓은 재량이 인정되고,
그 금액이 법정 투자금액의 최소한이며, 영업개시 이전의 특정 시한을 정한 것으로는 볼 수 없는 점에 비추어 그러한 조건의 부과가 부관의 한계를 벗어났다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
○ 따라서 제주특별자치도지사가 위와 같은 조건을 붙인 경우 영업개시전에 5억불의 투자를 이행하여야 할 것이고, 5억불 미만의 투자만 이행하였다면 영업개시를 할 수 없을 것입니다.