가. 질의 가에 대하여
○ 종전 「유통산업발전법」 제41조에 따르면 시·도지사는 체인사업자 중 산업자원부령이 정하는 요건을 갖춘 자를 지정체인사업자로 지정할 수 있다고 하고 있고, 같은 법 제42조에 따르면 지정체인사업자는 체인점포의 경영개선을 위하여 체인점포의 시설개선 등의 노력을 하여야 하며, 같은 법 제43조에 따르면 중소기업인 지정체인사업자가 체인점포의 시설개선 등을 추진하는 경우 필요한 자금 등을 지원할 수 있도록 하고 있었습니다.
○ 또한 종전 「유통산업발전법」 제44조제1항에서는 지정체인사업자의 지위승계 규정을 두어 “지정체인사업자가 그 사업을 양도하거나 사망한 때 또는 지정체인사업자인 법인의 합병이 있는 때에는 양수인·상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인이 그 지정체인사업자의 지위를 승계한다”고 하고, 같은 조 제2항에서는 지정체인사업자의 지위를 승계한 자는 산업자원부령이 정하는 바에 의하여 시·도지사에게 신고하도록 하고 있었습니다.
○ 이의 위임을 받은 종전 「유통산업발전법 시행규칙」 제24조는 지정체인사업자의 지정요건을, 제26조는 지정체인사업자의 지위승계 절차를 정하여 지위승계를 신고하고자 하는 자는 그 지위를 승계한 날부터 30일 이내에 지위승계신고서에 지위승계를
증명하는 서류 등을 첨부하여 시·도지사에게 제출하도록 하고 있었습니다.
○ 그런데 종전 「유통산업발전법」이 2003. 7. 30. 법률 제6959호로 전문 개정되었는데, 전문 개정된 구 「유통산업발전법」 제16조 및 제17조에 따르면 지정체인사업자 제도를 폐지하는 대신, 모든 체인사업자에게 체인점포의 경영을 개선하기 위하여 체인점포의 시설 현대화 등을 추진할 의무를 부과하고, 의무 이행시 자금지원이 가능하도록 하며, 중소기업청장은 중소유통기업에 해당하는 체인사업자로서 1. 자본금 또는 출자금 점포 수, 매장면적 등이 산업자원부령이 정하는 기준에 해당될 것, 2. 산업자원부령이 정하는 바에 따라 체인사업의 경영개선실적을 평가한 결과가 우수할 것이라는 요건을 갖춘 자를 우수체인사업자로 지정할 수 있고, 우수체인사업자로 지정된 자에게는 같은 제16조제2항에 의한 자금 등을 지원함에 있어 우선하여 지원할 수 있도록 하고 있으나, 우수체인사업자의 지위승계와 관련된 규정은 없습니다.
○ 그러나 구 「유통산업발전법」이 2004. 1. 31.부터 시행되었음에도, 하위 법령인 구 「유통산업발전법 시행규칙」이 같은 법 시행일에 맞추어 개정·시행되지 못하고 2004. 6. 22.이 되어서야 산업자원부령 제236호로 전부 개정·시행됨에 따라, 외관
상 종전 「유통산업발전법 시행규칙」 제26조의 체인사업자의 지위승계절차에 관한 신고 규정이 존재하므로 이를 근거로 우수체인사업자의 지위승계를 인정할 수 있는지, 더 나아가 법률에 근거 없이도 영업양수를 한 자가 우수체인사업자의 지위를 승계할 수 있는지가 문제됩니다.
○ 구 「유통산업발전법」은 체인사업자 규모와 상관없이 물적 시설, 경영개선실적 평가만을 고려하여 지정하던 지정체인사업자 제도를 폐지하고, 같은 법 제17조에서 중소유통기업에만 적용되는 우수체인사업자 제도를 신설하고 있는바, 지정체인사업자 제도와 지정체인사업자의 지위승계 제도를 규정하고 있던 규정이 모두 삭제된 이상, 종전 「유통산업발전법 시행규칙」에 외관상으로만 남아 있는 지정체인사업자 지위승계를 위한 신고제도는 법률의 근거 없는 지정체인사업자 제도와 관련된 절차 규정일 뿐이므로 이를 근거로 하여 영업양수인의 우수체인사업자 지위승계가 가능하다고 볼 수는 없습니다.
○ 뿐만 아니라 구 「유통산업발전법」의 우수체인사업자 지정제도는 중소기업인 지정체인사업자에 대하여만 5년간 한시적(법률 제6959호 부칙 제2조)으로 중소유통기업의 구조개선 및 경쟁력 강화를 위하여 예산 등을 우선지원하려는 것으로(같은 법 제17조제3항) 일종의 수익적 행정행위로 볼 수 있습니다.
○ 그리고 구 「유통산업발전법」 제17조제1항에 따른 우수체인사업자 지정요건은 1. 자본금 또는 출자금, 점포 수, 매장면적 등의 시설기준과 2. 체인사업의 경영개선실적평가가 우수할 것이라는 객관적 사정 외에, 중소유통기업(유통산업을 영위하는 자로서 「중소기업기본법」 제2조에 의한 중소기업자에 해당하는 자, 법 제3조제5호)에 해당하는 체인사업자일 것(제17조제1항 본문)이라는 자격을 갖추어야만 우수체인사업자로 지정될 수 있도록 하여 종전의 지정체인사업자 제도와 달리 지정받을 수 있는 자의 주관적 요건을 추가한 것이므로 우수체인사업자로 지정하는 행위는 일종의 혼합적 행정처분으로서의 성질을 가진다고 볼 수 있습니다.
○ 혼합적 행정처분의 경우 법령의 합리적 해석에 의하여 구체적으로 결정하여야 할 것이나 법률에 특별한 지위승계 규정이 없다면 지위승계를 인정할 수 없다고 보는 것이 일반적이므로 2003년 전문 개정된 구 「유통산업발전법」에서 영업양수인이 우수체인사업자의 지위를 승계한다는 규정을 두고 있지 아니한 이상 영업양수인이 우수체인사업자의 지위를 승계한다고 볼 수 없습니다.
○ 설사 그 지정행위의 성질상 법률에 특별한 규정 없이 영업양수로 인한 지위승계가 가능하다고 하더라도 이는 구 「유통산업발전법」에서 정한 우수체인사업자 지정
요건을 고려할 때 영업양수인이 중소유통기업에 해당할 경우에 한정하여 그 지위의 승계가 인정되어야 하며, 중소유통기업이 아닌 자는 구 「유통산업발전법」 부칙 제4조에 따른 경과규정의 적용을 받는 경우를 제외하고는 처음부터 우수체인사업자가 될 수 없으므로 우수체인사업자가 될 수 없는 자가 영업양수를 통하여 우수체인사업자의 지위를 승계할 수 있다고 해석할 수는 없습니다.
○ 그러므로 구 「유통산업발전법」에는 우수체인사업자의 지위승계에 관한 규정이 없을 뿐만 아니라, 종전 「유통산업발전법 시행규칙」 제26조는 이미 구 「유통산업발전법」에서 폐지된 지정체인사업자의 지위승계 후 신고절차에 대한 규정일 뿐이므로 이에 근거하여 중소유통기업이 아닌 자가 영업양수를 통해 우수체인사업자의 지위를 승계할 수는 없습니다.