가. 질의 가에 대하여
○ 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 (이하 “제주특별자치도법”이라 합니다) 제46조제1항에 따르면, 「지방자치법」제33조의 규정에 불구하고 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 그 지급기준은 도조례로 정하여야 하고, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항의 규정에 의한 비용의 종류 및 지급기준을 심의·의결하기 위하여 도지사 소속 하에 의정활동비심의위원회를 두도록 하고 있습니다.
○ 한편 「지방자치법」 제33조제1항에서는 지방의회 의원에게 지급하는 비용의 종류를 의정활동비와 여비 및 월정수당으로 정한 다음, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 비용의 지급기준을 대통령령이 정하는 바에 따라 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제33조제1항에서는 의정활동비 등의 지급기준을 시행령에서 정하는 범위에서 의정비심의위원회가 해당 지방자치단체의 재정능력을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정하도록 하고 있습니다.
○ 이렇게 「지방자치법」에서 지방의회의원에게 지급하는 비용에 대하여는 지방의회의 조례제정권이 지급금액에 한하여 제한적으로 인정되는 체제임에 비하여, 제주특별자치도법에서 비용의 종류 및 지급기준 모두를
도조례로 정하도록 특례를 둔 것은 자치입법권을 확대하려는 것입니다.
○ 제주특별자치법 제46조제1항에서 「지방자치법」 제33조를 배제한 취지를 살펴보면, 첫째, 「지방자치법」 제33조제1항에서와 같이 비용의 종류를 “법률로 직접” 정하지 않고 “도조례”로 정하도록 한 것은 제주특별자치도의 자치권을 강화하여 지방자치를 고도화하려는 것이고, 둘째, 제주특별자치도법 제46조제2항에서 비용의 종류 및 지급기준에 관한 심의·의결기구로서 의정활동비심의위원회를 두도록 한 것은 도의회의 조례 정립과 관련하여 ①비용의 종류에 대하여는 “법률” 자체의, ②그 지급기준에 대하여는 “대통령령과 의정비심의위원회의 결정”에 기속받는(「지방자치법」 제33조제2항) 대신 “의정활동비심의위원회의 심의·의결”에 기속되도록(제주특별자치도법 제46조제2항) 하여 같은 조 제1항의 자치입법권의 확대에 대응되는 통제수단을 설정한 것으로 볼 수 있습니다.
○ 법문상으로도 제주특별자치도법 제46조제2항에서는 “제1항의 규정에 의한 비용의 종류 및 지급기준을 심의·의결한다”고 하고 있으므로 도조례로 정하는 것과 의정활동비심의위원회에서 심의·의결하는 대상이 같은데, 만일 비용의 종류 및 지급기준을 정할 때 절차상 도조례가 먼저 제정되고 이에 따라 의정활동비심의위원
회가 심의를 하여야 한다고 해석한다면 의정활동비심의위원회에서는 효력이 발생한 도조례를 사후승인하는 역할만을 하여 사실상 아무런 역할도 하지 못하는 유명무실한 기구가 되므로, 같은 조 제2항에서 독립적으로 의정활동비심의위원회를 두도록 한 실익이 없게 됩니다.
○ 제주특별자치도법이 제주특별자치도에 대하여 자치권을 넓게 인정하고자 한 법이라고 하더라도, 제주특별자치도의회가 타 지방자치단체의 의회와 달리 아무런 견제도 받지 않고 비용의 종류와 지급기준을 자유로이 정할 수 있어야 한다거나 「지방자치법」에 따른 의정비심의위원회와 달리 제주특별자치도법 제46조제2항에 따른 의정활동비심의위원회를 유명무실의 기구로 해석하여야 할 합리적인 이유라거나 특별한 사정을 찾아볼 수 없으므로, 같은 항에 따른 의정활동비심의위원회는 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 지급기준을 정하는 사전심의기구로 보아야 합니다.
○ 따라서 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 기준은 의정활동비심의위원회의 심의를 거친 후 이에 맞추어 도조례로 정하여야 합니다.
나. 질의 나에 대하여
○ 제주특별자치도법 제46조제2항에 따르면, “제1항의 규정에 의한 비용의 종류 및 지급기준을 심의·의결하기 위하여” 의정활동비심의위원회를 둔다고 하고 있으므로 비용의 종류 및
지급기준을 정하는 도조례는 의정활동비심의위원회에서 심의·의결한 사항에 따라야 하며, 만일 도조례 제·개정시 심의·의결사항이 반영되지 않는다면 의정활동비심의위원회를 별도로 두고 있는 입법취지에 반하게 되는 것입니다.
○ 또한 지방자치법령에서 의정활동비 등의 종류와 그 기준이 모두 정해져 있고 의정비심의위원회는 법령에서 정해진 기준에 따라 금액을 정하는 것과는 달리, 제주특별자치도법에서는 의정활동비심의위원회가 그 종류 및 기준을 정하도록 되어 있으므로, 지방자치법령에서 정하고 있는 의정활동비의 종류 및 기준을 의정활동비심의위원회의 의결사항으로 대체하고자 한 것입니다.
○ 그런데 의정활동비심의위원회가 의정활동비 등의 종류 및 기준을 정할 때에 기존의 도조례에 정해져 있는 종류 및 기준에 기속된다면 의정활동비심의위원회는 사전심의기구로서 어떠한 역할도 할 수 없고, 조례가 개정되는 것에 맞추어 승인하는 기구에 그치게 될 것이며, 결국 다시 도의회가 자신이 받는 비용을 결정하게 되므로, 이는 제주특별자치도법 제46조제2항의 사전심의기구로서의 의정활동비심의위원회를 둔 취지에 반하게 될 것입니다.
○ 따라서 도의회는 도조례로 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 그 지급기준을 정함에 있어서 의정활동비심의위원회가 정하는 비용의 종류 및
그 지급기준에 따라야 하나, 의정활동비심의위원회는 그 비용의 종류 및 지급기준을 심의·의결함에 있어서 기존의 도조례에 기속되지 않습니다.