가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항(관계 법령)
「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」에서는 참전유공자의 명예 선양, 호국정신의 승계, 참전유공자의 복리 증진, 6·25전쟁 참전국과의 우호증진을 위한 사업을 수행할 국가 및 지방자치단체의 책무를 규정하고 있고(제4조), 65세 이상의 참전유공자에 대하여는 참전의 명예를 기리기 위하여 참전명예수당을 지급하되(제6조제1항 본문), 다만 수당지급대상자가 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제4호·제6호·제7호·제9호에 해당하는 자로서, 같은 법 제11조에 의한 보훈급여금을 받거나 또는 「고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률」 제7조제7항에 따른 수당을 지급받는 때에는 본인이 택일하게 하여 지급하도록 규정하고 있습니다(제6조제1항 단서).
나. 질의 가에 대하여
그런데 위와 같이 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 제6조제1항에서 참전유공자에 대한 참전명예수당의 지급을 규정하고 있는 것과 별도로 지방자치단체가 예산의 범위 안에서 추가적으로 참전명예수당을 지급하는 내용의 조례를 제정하는 것이 가능한지 여부가 문제됩니다.
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 주
민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는데, 먼저 참전명예수당의 지급은 주민의 권리제한 또는 의무 부과 또는 벌칙에 해당하지 않으므로 이러한 수당의 지급이 지방자치단체의 소관사무에 해당한다면 별도의 위임 없이도 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다.
먼저 지방자치단체가 예산의 범위 안에서 주민인 참전유공자에게 참전명예수당을 지급하는 것이 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 소관사무인지 여부를 살펴보면, 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사무는 「지방자치법」 제9조제1항에 따른 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 사무를 말하는 것인데, 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에서는 이러한 자치사무의 예시로서 주민복지에 관한 사업을 규정하고 있는바, 지방자치단체가 주민인 참전유공자에 대하여 수당을 지급하는 것은 주민복지에 관한 사업으로서 지방자치단체의 소관사무에 해당한다고 할 수 있습니다.
다음으로 이와 같은 조례가 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」에 어긋나는지 여부에 대하여 살펴보면, 같은 법 제6조제1항에서는 국가가 참전유공자에게 참전명예수당을 지급하도록 규정하면서 지방자치단체가 참전유공자에게 수당을
지급할 수 있는지 여부에 대하여 명시적으로 규정하고 있지는 않으나, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 따라 특정 사항을 규율할 것을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위배되는 것은 아니라고 보아야 할 것입니다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52판결례).
그런데 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 제6조제1항은 참전유공자의 예우를 위한 국가의 최소한의 책임을 규정한 것으로, 반드시 전국적으로 모든 참전유공자가 동일한 액수의 수당을 지급받아야 한다거나 국가가 지급하는 수당 외에 지방자치단체가 실정에 맞게 별도로 수당을 지급하는 것을 금지하는 취지로 해석하기는 어렵고, 지방자치단체가 이와 별도로 조례를 제정하여 예산의 범위 안에서 참전명예수당을 지급한다고 하여 같은 법이 의도하는 목적과 효과를 저
해한다고 보기 어려운바, 이러한 조례가 같은 법에 위배된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」에 따라 국가로부터 참전명예수당을 지급받는 참전유공자에 대하여 지방자치단체가 조례에 따라 예산의 범위 안에서 같은 법에 따른 수당과 별개로 참전명예수당을 지급하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 제6조제1항이 참전유공자에 대한 참전명예수당의 지급을 규정하면서, 참전유공자가 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」, 「고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률」에 따라 수당을 지급받는 등 일정한 사유가 있으면 본인이 택일하게 하여 지급하게 규정하고 있는 것은, 다수의 유사한 법률에 따라 중복적으로 급여·수당 등의 지급대상이 되는 유공자의 경우 그 중 하나를 선택하여 지급받게 함으로써 국가가 동일한 희생에 대하여 중복 보상하는 것을 방지하려는 취지라 할 것입니다.
그런데 지방자치단체가 주민의 복지를 위하여 조례에 따라 지급하는 참전명예수당은 「지방자치법」 제9조에 따라 지방자치단체가 스스로의 부담으로 지급하는 것으로, 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 제6조제1항에 따른 수당과 그 명칭 및 목적은 같으
나 원칙적으로 수당지급의 근거와 주체를 달리하는 별개의 수당이라 할 것입니다. 따라서 지방자치단체는 조례의 목적 또는 지역 여건 등을 종합적으로 고려하여 참전명예수당의 지급대상 및 범위를 구체적으로 정할 수 있는 것이며, 이때 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 제6조에 따라 지급대상을 제한하여야 할 필연적 사유가 있는 것은 아니라 할 것입니다.
따라서 지방자치단체가 조례로 참전명예수당의 지급을 규정하는 경우 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 제6조제1항 단서와 같은 지원대상자 제한 조항을 두지 않을 수 있습니다.