「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “도시공원법”이라 한다) 제2조제6호에 따르면, “녹지”라 함은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제2조제6호나목의 규정에 의한 녹지로서 도시지역 안에서 자연환경을 보전하거나 개선하고, 공해나 재해를 방지함으로써 도시경관의 향상을 도모하기 위하여 국토계획법 제30조에 따른 도시관리계획으로 결정된 것을 말한다고 하고 있고, 도시공원법 제36조제2항에서는 녹지의 설치 및 관리기준을 국토해양부령으로 정하도록 하고 있으며, 도시공원법 시행규칙 제18조제3항에서는 녹지의 설치시에는 녹지로 인하여 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생되지 아니하도록 기존의 도로와 연결되는 이면도로 등을 설치하도록 하고 있는바, 도시공원법에서는 해당 이면도로의 설치에 관하여 녹지를 조성하면서 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생하기 전까지 이면도로를 설치할 의무가 있음을 규정하고 있을 뿐, 도시관리계획의 결정 등에 관한 사항은 규정하지 않고 있습니다.
이에 따라, 도시관리계획의 입안 및 결정 등에 관하여 규정하고 있는 국토계획법의 관련 규정을 살펴보면, 국토계획법 제25조제2항 및 같은 법 시행령 제18조제1항에서는 국토해양부장관, 시·도지사,
시장 또는 군수가 도시관리계획을 입안할 때에는 축척 1천분의 1 또는 축척 5천분의 1의 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도시관리계획도서와 이를 보조하는 계획설명서를 작성하도록 하고 있고, 국토계획법 제25조제3항에서는 도시관리계획은 계획의 상세 정도, 도시관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농·산·어촌 지역의 인구밀도, 토지 이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하도록 하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 도시관리계획의 수립기준, 도시관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준·작성방법 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관이 정하도록 하고 있습니다.
한편, 국토계획법 제25조제4항의 위임에 따라 국토해양부장관이 정한 「도시관리계획 수립지침」(국토해양부 훈령 제415호) 4-2-2-1(6)에서는 기간도로에 연하여 완충녹지를 설치하였을 때에는 완충녹지 뒤에 이면도로를 계획하여 각 필지에 접근이 용이하도록 하고 도로에서 완충녹지를 통하여 접근되지 않도록 하되, 주간선도로의 양측에 설치되는 완충녹지에 이면도로가 설치될 경우에는 해당 완충녹지에 이면도로가 포함되고, 이면도로는 녹지폭의 2분의 1을 넘을 수 없도록 하고 있으며, 같은 지침 4-3-3-1(1)⑤에서는 완충녹지의 설
치로 인하여 이미 설치되어 있는 도로의 통행이 제한되지 않도록 하고, 기존 도로의 개소수·배치간격 등을 감안하여 가로망체계를 조정함으로써 완충녹지의 기능발휘에 지장이 없도록 계획하도록 하고 있습니다.
먼저, 「도시관리계획 수립지침」의 성격에 대하여 살펴보면, 같은 지침 1-1-2에서는 도시관리계획의 수립권자로 하여금 해당 지침의 내용을 종합적으로 고려하여 적용하되, 지역실정 또는 구역여건 등에 따라 지침의 일부 내용에 대하여는 법령의 범위안에서 다르게 적용할 수 있도록 하고 있으나, 해당 지침은 국토계획법 제25조제4항의 위임에 따라 도시관리계획의 수립기준을 정한 것으로서, 법률의 위임에 따른 법령보충적 행정규칙이며, 이러한 지침은 특별한 사정이 없는 한 도시관리계획의 수립시에 반드시 준수하는 것이 타당하다 할 것입니다.
또한, 같은 지침 4-2-2-1(6)에서는 “완충녹지를 설치하였을 때”에 이면도로를 “계획”하도록 하여 이면도로의 계획 시점이 완충녹지의 설치시기로 오인할 여지가 있기는 하나, 해당 지침은 도시관리계획의 수립시에 준수해야 하는 지침이므로, 해당 규정은 완충녹지를 설치하고자 할 경우에는 기존 도로의 차단에 대비한 이면도로를 계획에 반영하도록 한 것으로 보아야 할 것이고, 이는 해당 지침에서 이면도로의 설치시에
는 이면도로가 녹지폭의 2분의 1을 넘지 않는 범위에서 녹지에 포함되도록 한 규정과 완충녹지의 설치로 인한 가로망체계를 조정하여 계획하도록 한 규정을 보더라도 이면도로의 설치계획은 완충녹지의 설치에 관한 도시관리계획의 수립시에 반드시 반영되어야 하는 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 도시공원법 및 국토계획법의 관련 규정을 종합해 볼 때, 도시공원법 시행규칙 제18조제3항에 따라 완충녹지의 설치 시에 이면도로의 설치가 필요한 경우, 해당 녹지의 설치에 관한 도시관리계획의 결정시에 이면도로의 설치계획은 반드시 포함되어야 할 것입니다.