「산지관리법」(이하 “법”이라 한다)은 산지를 보전산지(임업용, 공익용 산지)와 준보전산지로 구분하고(법 제4조), 보전산지 안에서는 원칙적으로 산지전용을 제한하되, 도로, 철도, 전력 등 공용ㆍ공공용 시설의 설치 또는 이러한 시설의 설치를 위한 진입로, 현장사무소 등 농림수산식품부령이 정하는 부대시설(附帶施設)의 설치를 위해서는 산지를 전용할 수 있도록 규정하고 있습니다(법 제10조제3호 및 제12호제1항제1호ㆍ제13호).
이에 따라, 「산지관리법 시행규칙」(2009. 4. 20. 농림수산식품부령 제67호로 개정된 것을 말하며, 이하 “시행규칙”이라 한다) 제8조제1항 및 제2항에서는 임업용산지 안에서의 부대시설의 범위를 진입로ㆍ현장사무소ㆍ화장실ㆍ창고ㆍ숙소ㆍ식당ㆍ정화시설ㆍ재해방지시설ㆍ주차장 및 작업지원시설로 하고, 이와 같은 부대시설은 1년 이내의 기간동안 임시로 설치하는 시설을 말하되, 목적사업의 수행을 위한 산지전용기간이 1년 이상인 경우에는 그 산지전용기간으로 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안에서는 도로공사를 하기 위하여 해당 건설현장에 설치하고자 하는 배치플랜트(Batch Plant, 콘크리트를 생산하기 위해 설치되는 골재저장통·계량장치 및 혼합장치를 가진 설비)가 임업용 보전산지 안에서 산지전용 허가의 대
상이 되는 부대시설 가운데 작업지원시설에 해당하는지가 문제됩니다.
앞에서 살펴본 바와 같이, 법 제4조제1항제1호 및 제12조제1항은 보전산지(임업용산지)가 그 본래적 용도 외로 사용되거나 산지의 형질이 변경되는 산지전용을 원칙적으로 제한하면서, 보전산지(임업용산지)의 지정목적에 위배되지 아니하는 경우에만 예외적으로 허가에 의하여 산지전용을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 보전산지(임업용산지)가 산림자원의 조성과 임업경영기반의 구축 등 임업생산 기능의 증진을 위하여 보전할 필요성이 매우 크기 때문이라 할 것입니다. 이러한 보전산지 지정의 취지를 고려할 때, 산지전용허가의 대상이 되는 시설 및 그 부대시설의 범위는 예외적인 경우에 한하여 목적사업에 필수적인 부분으로 한정해 엄격하게 해석되어야 할 것입니다.
부대시설이란 통상적으로 기본이 되는 건축물 따위에 덧붙어 있는 시설을 말하고, 시행규칙 제8조제1항의 부대시설은 진입로ㆍ현장사무소 등의 업무관련 시설과 화장실ㆍ숙소ㆍ식당ㆍ정화시설 등의 현장생활관련 시설로 대별되고 있는바, 부대시설로서의 작업지원시설은 목적사업인 도로공사를 하지 아니할 경우 그 현장에 단독으로 설치ㆍ존립할 이유가 없는 정도의 견련성(牽聯性)이 요구된다고 할 것입니다.
또한, 이 건과 관련하여 문제
되는 도로공사의 작업지원시설이란 일반적으로 도로건설 공사에 직접 사용하는 시설 그 자체는 아니라고 하더라도 도로건설의 목적과 계획에 따라 그 도로를 건설하는 공사에 도움을 주기 위하여 필요한 시설을 말한다고 할 것이고, 이는 토지굴착, 기반조성, 교량ㆍ터널 신축 및 도로포장 등과 같은 도로공사 진행 과정에 투입되는 물적 시설자원 또는 인적 자원의 업무효율성을 높이기 위해 필요한 시설 등으로 추정할 수 있습니다. 즉, 해당 시설을 설치하지 않을 경우 법 제12조제1항제1호부터 제12호까지의 목적사업을 수행하기 곤란하거나 현장 근무인원에게 큰 불편을 초래하는 시설 등으로서, 함께 열거된 진입로ㆍ현장사무소 등에 준하는 정도의 업무관련성이 인정되는 시설을 말한다고 할 것인바, 배치플랜트가 도로공사를 위한 작업지원시설인지를 판단함에 있어서 위와 같은 정도로 목적사업과의 견련성, 부수하려는 시설 자체의 독립성, 시설공사의 편의성 등이 있는지를 종합하여 고려하여야 할 것입니다.
이러한 측면에서, 배치플랜트의 설치가 콘크리트의 품질관리 및 납품 등에 용이성이 있어 일견 도로공사에 도움이 되고, 사업계획서 등에 배치플랜트가 도로 공사 등 해당 목적사업만을 위해 설치하는 부대적 시설로 기재되어 있다고 하더라도, 배치플랜트 자체는 건설 부자재인 레디믹스트
콘크리트를 생산하는 시설로서 다른 곳에 설치된 배치플랜트에서 생산된 콘크리트를 운반하여 공사현장에서 사용할 수 있으므로 도로공사가 수행되는 경우에 반드시 부대시설로서 설치되어야 하는 정도의 견련성을 가진다고 보기는 어렵습니다. 또한, 배치플랜트는 진입로ㆍ화장실ㆍ식당 등과 같은 여타 부대시설이 도로공사에 대하여 가지는 비중과 구별되는 정도의 완성도와 기능적 독립성을 가지고 있다고 할 것이어서, 통상적으로 기본이 되는 건축물 따위에 덧붙어 있는 부대시설로 보기에 무리가 있다고 할 것입니다.
따라서, 도로건설을 위한 배치플랜트(Batch Plant)는 산지전용허가 제한의 예외사유인 ‘작업지원시설’에 해당하지 아니합니다.