가. 질의 가에 대하여
「국유재산법」 제43조에서는 국유재산 중 일반재산을 처분하는 계약을 체결할 경우에는 일반경쟁의 방법으로 하는 것이 원칙이지만 계약의 목적·성질·규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 예외적으로 제한경쟁 및 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제40조제2항 각 호 외의 부분에서는 일반재산이 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”에는 같은 법 제42조제1항 단서에 따라 제한경쟁이나 지명경쟁으로 처분할 수 있다고 하면서, 일반재산을 제한경쟁이나 지명경쟁의 방법으로 처분할 수 있는 경우로서 토지의 용도 등을 고려할 때 해당 재산에 인접한 토지의 소유자를 지명하여 경쟁에 부칠 필요가 있는 경우(제1호), 농경지의 경우에 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수 등”이라 함)이 인정하는 실경작자를 지명하거나 이들을 입찰에 참가할 수 있는 자로 제한하여 경쟁에 부칠 필요가 있는 경우(제2호) 등을 규정하고 있습니다.
일반적으로 “토지”란 사람에 의한 이용이나 소유의 대상으로서 받아들여지는 경우의 땅을 의미하고, 「농지법」 제2조제1호가목에 따르면 “농지”란 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지를 말
하며, 「농지법」에 따른 “농지”와 「국유재산법」에 따른 “농경지”의 의미를 서로 다르게 사용하고 있다고 보이지 않으므로, 「국유재산법 시행령」 제40조제2항제1호에 규정된 “토지”는 농작물 등을 경작 또는 재배하는 토지인 농지 또는 농경지를 포함하지 않는다고 할 수 없고, 같은 항 제2호에서 농경지를 처분하는 경우로서 같은 항의 다른 호에서 정한 요건에 해당하는 경우에 이를 배제한다는 취지의 규정을 두고 있지도 않습니다.
즉, 처분하려는 국유의 일반재산이 농경지인 경우, 농경지는 토지에 포함되므로 시장·군수 등이 당해 토지의 용도(농작물의 경작) 등을 고려하여 해당 재산에 인접한 토지의 소유자를 지명하여 경쟁에 부칠 필요가 있는 경우라면 「국유재산법 시행령」 제40조제2항제1호를 적용할 수 있다고 할 것이고, “시장·군수 등이 인정하는 실경작자를 지명하거나 이들을 입찰에 참가할 수 있는 자로 제한하여 경쟁”에 부칠 필요가 있는 경우라면 같은 항 제2호를 적용할 수 있다고 해석하는 것이 타당할 것입니다.
또한, 일반재산을 제한경쟁이나 지명경쟁의 방법으로 처분할 수 있는 경우에 대하여 「국유재산법 시행령」 제40조제2항제1호에서는 “토지”에 대하여 규정하고 있고 같은 항 제2호에서는 “농경지”의 경우에 대하여 별도로 규정하고 있
으므로, 토지의 용도가 농경지로 특정되는 경우에는 같은 항 제2호를 적용하여야 한다는 주장이 있을 수 있으나, 같은 항 각 호 외의 부분에서 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”를 규정하고 각 호를 열거하는 경우 일반적으로 열거된 각 호간에는 우선순위가 있는 것은 아니므로, 2개 이상의 각 호에 해당되면 해당되는 각 호 중 어느 하나를 선택하여 적용할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 국유재산 중 일반재산에 해당하는 농경지의 경우에도 「국유재산법 시행령」 제40조제2항제1호 또는 같은 항 제2호를 선택적으로 적용할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대하여
「국유재산법 시행령」 제40조제2항에서 일반재산을 제한경쟁이나 지명경쟁의 방법으로 처분할 수 있도록 규정하면서 같은 항 제2호에서 “해당 농경지의 실경작자”라고 규정하지 아니하고 “시장·군수 등이 인정하는 실경작자”라고 규정하여 시장·군수 등이 실경작자의 범위를 정하도록 하고 있고, 「국유재산법」 제43조제1항에 따라 일반재산의 처분시 일반경쟁의 방법이 원칙이나 예외적으로 같은 법 시행령 제40조제2항 에서 수의계약의 방법이 아닌 제한경쟁이나 지명경쟁의 방법을 정하고 있는 점을 볼 때, 같은 항에서 규정하고 있는 실경작자를 처분하려는 당해 농경지의 실경작자로만 한정
하고 있다고 하기 어렵습니다.
또한, 「국유재산법 시행령」 제40조제2항제2호의 실경작자를 처분하려는 당해 토지의 실제 경작자로 한정하여 해석하는 경우, 이는 당해 농경지를 실제로 경작하는 복수(複數)의 실경작자가 항상 존재한다는 것이 전제되고 그 복수의 실경작자를 대상으로 같은 규정에 따른 제한경쟁 또는 지명경쟁을 통하여 처분할 수 있다고 할 것인데, 당해 농경지를 실제로 경작하는 자가 1인일 경우에는 같은 호를 적용할 수 없는 문제가 있습니다. 「국유재산법 시행령」 제40조제2항제2호가 해당 농경지의 실경작자에 대하여 그 동안 경작을 해 오던 사실관계를 존중하기 위하여 둔 규정이라면, 실경작자가 복수인지 1인인지에 따라 그 취지의 달성 여부가 좌우되는 것은 불합리하므로 해당 농경지의 경작자가 1인이더라도 적용할 수 있도록 별도의 규정이 있어야 마땅하다고 할 것이나, 수의계약으로 처분할 수 있는 경우를 규정하고 있는 같은 조 제3항의 각 호에서 농경지에 관하여는 규정하지 않고 있는 점에 비추어 보면 같은 조 제2항제2호의 “실경작자”는 당해 농경지에서 실제로 경작하고 있는 자만을 의미한다고 볼 수는 없습니다.
그리고, 「국유재산법 시행령」 제40조제2항제2호에서 처분하려는 일반재산이 농경지인 경우에 입찰자를 실경작자로 제한 또
는 지명할 수 있도록 규정하고 있는 것이 비농민의 투기적 농지소유를 방지하기 위한 것임을 볼 때, 「농지법」 제49조 및 같은 법 시행령 제70조에 따라 작성되고 관리되는 농지원부의 확인, 농지 이용 실태 파악 등의 방법으로 시장·군수 등이 인정하는 실경작자에 해당하면 「국유재산법 시행령」 제40조제2항제2호에서 규정하고 있는 지명경쟁 또는 제한경쟁의 입찰자의 대상이 될 수 있다고 할 것이지, 반드시 처분하려는 해당 농경지에서 경작하고 있는 자로 한정하여 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 「국유재산법 시행령」 제40조제2항제2호의 규정에 의한 “실경작자”란 처분하려는 당해 농경지를 실제로 경작하고 있는 자만을 의미하는 것은 아닙니다.